国家级新区兰州新区发展路径的再思考│实践探索

Original 2017-05-04 徐超平李昊马赤宇 规划中国

作者信息：
徐超平中规院（北京）规划设计公司高级城市规划师
李昊中规院（北京）规划设计公司城市规划师
马赤宇中国城市规划设计研究院学术信息中心高级城市规划师

本文为作者发布在《城市发展研究》2017年第3期的署名文章，感谢作者授权发布。

前言

兰州新区于2010年由甘肃省、兰州市共同设立，并于2012年升格为国家新区，成为西北地区第一个、全国第五个国家级新区。设立之初，社会各界对兰州新区发展寄寓了极大期望，希望兰州新区发挥西北地区重要经济增长极和转型示范平台的作用。

但是从近5年的发展回顾来看，兰州新区的现实发展与当时的期望仍存在较大落差。集中表现为经济发展规模、人口吸引能力低于预期，产业发展后劲不足和土地利用较为粗放等方面。首先，虽然兰州新区2011-2015年的经济增速（年均增长34%）明显高于兰州和甘肃省平均水平（年均增长约10%），但2015年新区生产总值（125.8亿元）和常住人口（约16万人）指标只达到新区规划设定2015年经济、人口目标值的25%、57%①。其次，虽然新区已经改变了设立之初以农业为主的产业结构，初步形成以装备制造、生物医药、水性新材料等为核心的现代产业体系，但也存在产业项目投产比例低，经济发展对基建较为依赖的问题：2015年新区建成产业项目仅有36个，只占引进项目总数的12.8%，生产总值中建筑业增加值占比高达50%。最后，尽管新区在空间快速拓展的同时实现了现状建设的总体集中，但也出现了工业项目单体占地面积偏大、投资强度不高的问题：截止2014年底，新区已确定选址的工业项目平均计划土地投资强度309万元/亩，明显低于天府新区（490万元/亩，2011年数值）、两江新区（450万元/亩，2011年两江新区直管区数值）等其它西部国家级新区水平。

正是现实发展的较大落差，使兰州新区受到广泛的关注，在近期的新闻媒体和社会舆论中成为热议的焦点。2016年以来，《21世纪经济报道》、中央电视台经济频道等媒体集中报道了兰州新区人气不足、产业发展不力等问题。毫无疑问，兰州新区发展未达预期，与新常态的整体经济发展形势息息相关，但也反映出新区设立的发展路径与模式不再适应新形势的发展要求。因此兰州新区需要反思其发展路径，并提出新时期发展的新方向、新路径和新模式。

1 兰州新区发展路径的反思

较早设立的浦东、滨海等国家级新区在成立后实现了超常规、超高速的发展，这种示范效应是地方政府对国家级新区趋之若鹜的重要原因。因此兰州新区在成立后，也借鉴传统经验设定了以超高速增长为导向的发展路径。

1.1 核心特征：超高速重化主导规模扩张

超高速的目标设定。参考传统国家级新区发展经验，甘肃省、兰州市两级政府按照超高速发展的预期，在各类规划中为兰州新区设定了较高的经济发展目标，提出兰州新区2015年、2020年地区生产总值分别达到500亿元、1000亿元②，其中2020年生产总值目标相当于兰州市2011年生产总值的73%。按照上述目标，以2011年为基期年，兰州新区到2015年、2020年生产总值的预期年均增速分别为66%、43%，远高于同期甘肃省和兰州市约10%左右的经济增速。

重型石化主导的产业发展。新区成立之初，甘肃省、兰州市两级政府就积极推动位于兰州市区的中国石油兰州石化分公司向新区搬迁，希望通过大型石化产业的发展来推动兰州新区的超高速的发展。在新区的产业发展规划中，石化产业是真正的龙头产业，2020年预期实现工业产值1000亿元，占新区工业总产值的近30%；石化园区规划占地面积约20平方公里，也占新区规划工业用地面积近30%。因此虽然兰州新区规划的主导产业还包括装备制造、生物医药、新材料、现代物流、电子信息和现代农业等多个门类，但从产值和用地上来看，石化产业才是支撑新区发展的核心产业。

空间规模的快速扩张。兰州新区成为国家级新区后，在土地方面获得明显政策扶持。国土部批复的《兰州市土地利用总体规划（2006-2020年）》单独列出兰州新区至2020年建设用地面积为80平方公里。《甘肃省人民政府关于兰州新区土地利用总体规划（2011-2020年）的批复》明确新区至2020年城市建设用地为101.32平方公里，在国土部批复用地规模基础上追加21平方公里。另外，《甘肃省人民政府关于兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用专项规划的批复》确定新区在2020年可通过开发未利用地补充20平方公里的建设用地。综上，通过国土部门调配，兰州新区2020年实际可开发的建设用地指标约121平方公里。相比于获得的土地指标支持，兰州新区近年来建设用地的实际增长速度更快。截止2014年底，新区现状城市建设用地面积已达61.9平方公里（含已供未建用地），2011-2014年城市建设用地年均增加约13平方公里，按照现状增速，新区2020年规划用地规模仅需4年时间（约至2018年底）便将耗尽。

1.2 核心问题：发展路径与新形势和现实特征的不匹配

兰州新区借鉴了早期国家级新区的发展路径与模式，但随着新时期国家级新区发展出现新变化和新特点，以及兰州新区独特的发展特征，使得原有新区超常规发展的路径愈发难以复制。因此需要对兰州新区近年来的发展路径进行深刻反思。

较弱的发展动力无法支撑超高速发展。近年来国家级新区的批复节奏明显加快，区域分布趋于均衡，设立方式由国家主导设立逐步转向地方启动③。截止2016年6月，全国已设立18个国家级新区。伴随数量的快速增加，国家级新区享受的国家层面的扶持政策优势全面减弱，产业与基础设施项目支持力度也明显下降[1]。因此新设立的国家级新区的发展更加依赖区域支持[2]。兰州新区所处区域经济基础薄弱，在国家支持力度有限的背景下，发展动力难以承载超常规的高增长目标。兰州新区所依托的中心城市——兰州市综合经济实力较差，在拥有国家级新区的城市中，兰州市二、三产增加值均为倒数第二（仅高于舟山市），对新区的支持力度有限。因此尽管兰州市实施“出城入园”政策，鼓励市区工业企业向新区搬迁，但大部分搬迁企业规模偏小，平均计划投资额仅为新区招商项目平均水平的63%，转移企业也主要集中在制造环节，产业层次不高，对新区整体发展推动力度有限。同时兰州新区与市区的距离达到70公里，是与依托主城距离最远的国家级新区，也制约了市区对新区的辐射支持作用。

图1 2015年国家级新区所依托中心城市的三次产业增加值

脆弱的生态环境制约石化产业发展。石化产业在新区的产业发展体系中占有明显的主导地位，其规划将形成2000万吨的炼油能力，年耗水量将高达1亿m3，对环境影响也较大，因此在选址时需满足气象、水资源、卫生防护距离等多方面的严苛条件。但兰州新区位于青藏高寒区、西北干旱区、东部季风区三大自然区域的过渡地带，水资源较为贫乏，生态系统脆弱，现状年供水总量仅为1.5亿立方米，因此兰州新区脆弱的生态环境条件使得石化园区的选址面临诸多限制。并且由于新区缺乏历史气象资料，高空主导风向有待进一步明确，更增加石化园区选址的不确定性。新区委托编制《兰州新区石化产业园区规划选址报告》，提出5个石化园区的选址方案，但对于最佳选址方案一直存有争议，导致石化园区难以落地，对产业发展造成明显制约。

图2 《兰州新区石化产业园区规划选址报告》拟选厂址位置示意

土地政策的转变使空间规模扩张不可持续。随着发展理念的转型，国家对推进节约集约用地提出了新要求，国家“十三五”规划纲要提出至2020年单位国内生产总值建设用地使用面积下降20%。中央政府部门针对国家级新区的土地政策也在发生变化，更加强调提高土地利用效率，创新土地管理方式。2015年，国家发改委等四部委印发《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，明确提出国家级新区实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严控增量、盘活存量，并强化新区建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标的整体控制。因此，在土地政策发生转变的背景下，兰州新区需要大力提升土地利用效率，目前土地相对粗放利用，规模快速扩张的趋势将难以持续。

2 兰州新区战略目标的再认识

毫无疑问，兰州新区的发展路径需要调整，而调整的关键就是对新时期兰州新区的战略目标和功能内涵进行新的认识。新常态下国家发展的新理念为国家级新区优化、完善功能内涵指明了方向，要求国家级新区不应再单一强调经济规模的增长，更重要的是通过发展高端战略性功能，发挥区域辐射带动作用，通过创新示范，发挥区域引领作用[3、4、5、6]。就兰州新区而言，在新的时期，战略目标的内涵由国家向西开放的文化交流平台、西部承东启西的交通组织中枢以及甘肃产业创新和转型发展引擎等构成。

2.1 国家向西开放的文化交流平台

国家“一带一路”战略的提出，将改变中国目前单向开放的趋势，在原有东部沿海地区开放的基础上加强向西开放，这为丝绸之路经济带沿线的西部地区带来重大机遇[7、8]。综合政策优势、历史底蕴等因素，兰州新区具有成为国家向西开放的文化交流平台的巨大潜力。

首先，兰州新区在向西开放中具有政策导向优势。国务院对兰州新区的批复文件中，明确提到“向西开放的重要战略平台”的功能定位，要求新区“在深入推进西部大开发、促进我国向西开放发挥更大作用”。因此对接“一带一路”战略，兰州新区应更加突出向西开放平台的国家战略功能。《兰州新区建设指导意见》也要求国务院有关部门在对外开放方面给予兰州新区大力支持。

其次，兰州新区所处的区域具有深厚的历史文化底蕴。“一带一路”战略是涉及政治、经济、文化等多方面目标的系统工程，加强文化交流、促进民心相通也是深化向西开放的重要方面。在新丝绸之路经济带沿线的西部省份中，甘肃既是中华民族文化的主要发祥地之一，也是古代东西方文明交流重要通道和多民族文化融合的核心区域，具有悠久的文化传统和多元的文化内涵，在促进东西文化交流中具有突出优势。2013年，国家批复甘肃成立华夏文明传承创新区，使甘肃成为全国第一个国家级文化发展战略平台。兰州新区所处的兰州都市圈是甘肃建设华夏文明传承创新区的核心区域，作为国家级战略平台在集聚资源、政策创新中具有优势，因此新区应在统筹全省文化资源、促进国际文化交流方面发挥更大作用。

此外，近两年在“一带一路”战略和华夏文明创新区建设的契机之下，兰州新区文化产业项目发展较快，已经吸引了包括华夏文明传承创新示范园、长城梦世界旅游文创园、西部国际文商旅综合生态产业园等一批重大的文化旅游项目，计划总投资额近千亿元。这也为新区建设向西开放的文化交流平台奠定了良好的产业基础。

2.2 西部承东启西的交通组织中枢

交通枢纽大致包括腹地依托型、沿边开放型、网络组织型三种类型。腹地依托型枢纽依靠广阔的经济腹地、密集的人口形成，如成都、西安，发展重点是建设大型交通枢纽设施；沿边开放型枢纽具有沿边区位和与边境贸易联系优势，如乌鲁木齐、昆明，发展重点是对外开放口岸、国际机场等对外开放平台；网络组织型枢纽所对应的经济腹地相对不发达，但通常处于不同区域板块交通联系的重要节点区位，具有较强的过境交通组织功能，发展的重点是加强与周边区域的交通通道建设。兰州新区位于东中部地区联系西部地区的桥梁和新欧亚大陆桥通道交汇点的关键区位，航空、公路、铁路等区域交通设施正在快速完善，因此新区应重点突出“网络组织型”枢纽建设，打造西部地区承东启西、面向国际的综合交通枢纽。

一方面，兰州新区所处的兰州地区交通区位优势突出，在新的背景下交通组织优势得到加强。多条运输通道在兰州交汇，随着兰渝铁路、兰成铁路等重大基础设施的建设，兰州“座中四联”的区位优势向“座中六联”转变，“承东启西、沟通南北”的区位优势更加突出[9]。依托区位优势，在“一带一路”国家战略背景下，兰州地区国际货运组织枢纽优势也在逐步显现。全国现有的中欧国际货运班列普遍面临成本及货源双重困境，成本过高，需要依靠地方政府补贴运营，亟待整合线路降低成本。而绝大多数中欧货运班列都通过兰州，使兰州地区具备货源组织编排的巨大潜力。

图3 兰州交通枢纽“座中四联”向“座中六联”转化示意图

另一方面，兰州新区近年来交通设施建设速度明显加快，西部综合交通枢纽建设已初具雏形。航空方面，2015年中川机场T2航站楼投入运营后，当年完成旅客吞吐量800万人次，同比增幅位居全国省会机场第一，预计2030年旅客吞吐量将达到3100万人次；铁路方面，新区已开工建设多条城际、客运铁路，未来将形成兰州-中川-张掖城际、中兰客专和南部客运联络线构成的快速铁路通道和包兰二线货运联络线、包兰线和兰新线构成的普通铁路通道，共同构筑新区“双H型”区域铁路系统格局，此外兰州新区北站已投入运营，并已开通以北站为起点的中亚、中欧国际货运班列；公路方面，伴随机场高速、水秦快速路等多条高速、快速路建成，新区与周边区域联系条件明显改善。

2.3 甘肃省产业创新和转型发展引擎

兰州新区是国家支持甘肃加快发展设立的战略平台，承担着引领全省发展的重要职能。综合考虑甘肃新时期的发展需求和政策要求，兰州新区应成为引领甘肃产业转型的核心平台，在推动全省经济创新发展中发挥关键作用。

首先，甘肃新时期的转型发展需求迫切。甘肃属于欠发达地区，产业发展长期以能源、原材料等重化工业为主，产品层次低，能耗高、产能过剩现象突出，转型压力巨大。面对压力，甘肃将产业创新作为经济发展重点，“十二五”期间战略性新兴产业增加值占全省生产总值的比重由2010年的6.56%升到2015年的12.1%，但是依然存在科技成果转化能力低，新兴产业规模偏小，层次较低等诸多问题，亟需培育相关创新平台，提升创新能力，促进产业结构转型升级。

其次，兰州新区是兰白科技创新改革试验区的核心组成部分，需要在引领全省经济转型发展发挥重要作用。兰州-白银地区创新资源集中度高，集中了甘肃省90%的科研机构、42%的大中型工业企业、75%的高校以及77%的科技人才，拥有两院院士15位、国家创新型试点企业5个、高新技术企业166家、1个国家实验室和8个国家重点实验室。因此，甘肃省经济转型发展的关键是加强兰州-白银地区的创新发展。为了推动甘肃加快转型，2014年11月，国家科技部批复成立兰白科技创新改革试验区，依托兰州新区、兰州高新区等地区开展建设试点，提高区域创新能力，推动产业优化升级。因此兰州新区作为兰白科技创新改革试验区的核心组成部分，承担着集聚全省创新资源、引领新兴产业发展的重要使命。

3 兰州新区发展路径的再调整

结合新的发展时期兰州新区战略目标的再认识，笔者认为兰州新区发展路径应做出以下调整。一是促进发展目标从超常规发展到理性回归，发展内涵更加均衡和全面；二是推动产业动力从重化主导转向特色发展和创新驱动；三是引导空间拓展从规模扩张转向战略集聚和特色营造。

3.1 发展目标：理性回归和均衡全面

兰州新区的发展目标需要从两个方面进行调整。

发展速度理性回归。参考成熟新区经济发展过程中体现的“起步期高速增长（增速20%以上），中期快速增长（增速20%左右），远期放缓（增速12-15%左右）”的特征，预计兰州新区的经济增速将比“十二五”期间年均34%的平均增速有所下降。同时考虑到兰州新区国家新区的发展定位，新区的经济增速应高于区域平均水平，以发挥区域引领带动作用。因此参考“十三五”甘肃省和兰州市设定经济增速，以2015年为预测基期年，预测新区2015-2020年经济年均增速为20%—25%，2020—2025年经济年均增速为15—18%，2025—2030年经济增速为10—12%。根据预测结果取中间值的原则，预测兰州新区2020年地区生产总值约350亿元，2030年地区生产总值约1400亿元。

发展内涵均衡全面。兰州新区应贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以促进经济结构优化升级、提高综合发展质量为导向，补充完善相关发展指标体系。包括增加战略性新兴产业增加值占生产总值比重等创新发展指标、城镇常住人口基本养老保险覆盖率等民生服务指标、工业用水重复利用率等生态发展指标。并按照“多规合一”的要求，以兰州新区“十三五”规划为基础，全面整合新区各部门“十三五”专项规划、土地总体利用规划、城市总体规划等指标体系中的核心内容，形成多部门协同、对新区综合发展具有预期和约束作用的综合指标体系。

3.2 产业动力：力争特色与主动创新

兰州新区产业动力的调整应重点突出力争特色、主动创新两个方面。

力争特色。新区应积极响应国家“向西开放”战略突出国家特色职能的发展，具体包括两方面的内容。一方面突出文化融合，打造丝路文化交流平台。新区应发挥甘肃历史久远、多元融合的区域文化优势，顺应消费升级时代文化与旅游融合、文化与科技融合的产业发展趋势，结合重点文化产业项目建设，发展文化旅游、创意设计、影视传媒、演艺娱乐、文化会展、文化教育培训等文化产业，加强与中西亚及欧洲国家城市在旅游、教育、会展、演艺等方面的交流合作。另一方面依托交通枢纽建设，打造物流中心与先进制造业产业基地。新区应加快公路、铁路和航空等基础设施建设，培育多式联运优势，积极申请自贸区、铁路口岸和其他国家对外开放政策支持，大力发展现代物流、电子商务与信息服务、商贸会展等产业；发挥交通物流优势，加快发展相关先进制造业，包括依托中川机场和综合保税区，大力发展电子信息、生物医药出口导向型产业，依托新区北站等货运中心，发挥国际陆港物流优势，发展交通装备、新能源装备和新材料产业。

主动创新。新区应重点围绕国家级兰白科技创新改革试验区，突出创新发展，引领全省产业转型升级。一方面重点培育新兴产业与服务业，打造区域创新高地。新区应结合国家级兰白科技创新改革试验区建设，加快集聚创新要素，培育产业技术研发、科技成果转化、创业孵化等创新功能，重点发展先进装备制造、生物医药、新材料、新能源等先进制造业和科技服务业。另一方面突出区域优势产业，打造区域转型引擎。结合甘肃省建设“飞地园区”战略，延续石化、机械装备制造、冶金、绿色食品等传统优势产业，发展循环经济，促进产业链向上下游延伸，带动甘肃和兰州市的产业转型升级。

3.3 空间拓展：战略集聚与特色营造

按照国家对新区集约高效发展、突出特色风貌等新的发展要求，结合自身发展实际，兰州新区未来在空间拓展中应重点突出战略集聚、塑造特色两个方面。

战略集聚。新区应优化调整功能布局，引导服务和产业功能沿廊道集聚发展，突出重点战略发展平台，促进空间集约集聚发展。首次，促进新区中心服务功能和产业功能沿廊道集聚，打造服务功能T轴。引导新区商业服务、文化休闲等公共服务职能和金融商务、商贸会展、行政办公等区域服务职能向新区纬五路和东部自然山体两侧集中，形成串联主要公共服务中心组团的T轴。其次，对接兰白地区功能格局，引导新区相关产业分类集聚，建设3条产业发展走廊。其中在新区北部联合白银形成循环经济产业发展走廊，在新区中部联合生态涵养区、青城古镇等沿黄景区形成生态文化功能发展走廊，在新区南部依托交通走廊形成先进制造业与轻工业发展走廊。最后，重点培育中川机场临空经济区、北站陆路货运枢纽、科教创新平台、华夏文明传承创新示范园四大战略功能区。依托中川机场及机场东侧的综合保税区建设临空经济区，集聚发展临空产业；在兰州新区北站周边建设铁路口岸和国际物流园区，增设集装箱办理功能，重点发展物流业和依托陆港的装备制造产业；围绕新区东部的职教园区建设科教创新平台，发展科技教育、技术研发、创业孵化、科技咨询等科技服务业；以华夏文明传承创新示范园为核心，在新区南部发展文化旅游、文化创意、文化会展及其他文化产业。

图4 兰州新区T轴结构示意图

图5 兰州新区产业发展走廊规划示意图

特色营造。新区应通过对自然生态本底要素、自身及区域文化背景以及新区未来的发展设想的深入研究，塑造独具特色的城市景观风貌，其中应重点突出以下三个方面：挖掘自然特色，深入挖掘秦王川盆地山川、丘陵、平川、渠水交融而塑造形成的自然地貌特点，展现开阔雄浑的黄土文化特质和兰州新区独特的自然禀赋，塑造“山川鼓荡”的特色风貌形象；延续文化传承，突出新区地处丝绸之路黄金地段的特殊区位，延续甘肃作为丝绸之路重要通道而具有的多元文化融合的历史内核，形成多元、包容的城市面貌，塑造“丝路弦韵”的特色风貌形象；响应时代要求，结合新区处在向西开放前沿的国家级新区的定位要求，塑造面向未来的、高科技的、创新引领的城市风貌，反映创新进取的时代精神，形成具有“时代交响”特征的风貌形象。

小结

国家级新区作为国家空间战略序列中级别最高的综合功能区[10]，一直是地方政府争夺的金字招牌。无论是在业界和公众层面，国家级新区都是动力充沛、超常规发展的代名词，而早期国家级新区的发展经验也印证和强化了这一点共识。但在新的发展时期，由于多种原因不少国家级新区的发展不尽如人意，尤其是众多位于中西部省份的国家级新区[11]。其中，兰州新区是较为突出的案例，面临的问题和困境具有一定的普遍性，并引起了广泛关注，因此兰州新区的规划反思和策略调整对于其他国家级新区也具有一定借鉴意义。

总体而言，在宏观经济进入新常态和国家级新区政策普适化的大背景下，国家级新区超常规发展的历史难以重现。对此主政者、规划师乃至公众都应该有清醒的认识，在新区的目标设定上要更加客观和实际，为新区的发展营造一个相对宽松的环境。在新的发展背景下，国家级新区需要继续强调和坚持新区的战略性，深入挖掘新区自身战略目标的特殊内涵，结合自身特色来设定独特的发展路径和模式，力争特色发展，真正实现国家级新区健康有序的发展。

感谢《兰州新区总体规划（2011-2030年）（2014年修改）》等项目组和兰州新区规划局工作人员对本研究提供的帮助和支持。

【注释】

① 兰州新区2015 年统计数据引自《兰州新区国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》。

②《兰州市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出兰州新区2015 年生产总值达到500 亿元；甘肃省委、省政府《关于加快推进兰州新区建设的意见》（甘发〔2012〕10 号）提出兰州新区2020 年地区生产总值达到1000 亿元。

③张兵在2015年中国城市规划年会专题会议上的演讲《国家新区25年：规划的回顾与思考》。

参考文献

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