国家级新区：实践与目标的偏差及政策反思│实践探索

前言

　　国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础，承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区。目前，国内学者对国家级新区从价值意义、发展战略、规划策略、存在的问题与风险等方面进行了研究，总体上缺乏对国家级新区政策本身的考察和对既有规划的反思。本文将从公共政策的层面，考察国家级新区是否很好的实现了预设的政策目标，以及政策制定本身是否存在不足，并进而提出相关建议。

1.实践与目标的偏差

根据国家发展改革委2015年出台的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，新时期国家级新区的发展目标为：保持经济增长速度在比较长的时期内快于所在省（区、市）的总体水平，着力提升经济发展质量和规模，将新区打造成为全方位扩大对外开放的重要窗口、创新体制机制的重要平台、辐射带动区域发展的重要增长极和产城融合发展的重要示范区。

梳理国家级新区的实际发展和建设情况，发现实际情况与以上发展目标存在着一定的背离，主要表现在以下六个方面。

1.1 数量快速扩张，空间分布泛化

早期国家级新区的布局与国家区域空间战略演进紧密结合，从珠三角的深圳特区，到长三角的浦东新区，再到京津冀的滨海新区和成渝地区的两江新区，呈现由南至北、从东到西、由沿海到内陆的渐次推进格局。2010年以后，这种格局被打破，国家级新区的批复与地区经济发展阶段、城镇化发展水平、城镇群发育程度等已无必然联系，与国家“两横三纵”城市化战略格局以及“一带一路”、“长江经济带”等空间战略也缺乏呼应。

图1 国家级新区空间分布示意图（序号表示设立时序）

1.2 经济增速下滑，增长极核作用逐步减弱

与国家级新区空间分布的泛化同步，其经济发展呈现出明显的“颓势”。浦东新区、滨海新区、两江新区在设立初期的经济增速都在20%以上，并超过所在城市经济增速5个百分点以上；此后设立的南沙新区、天府新区等经济增速基本在10%左右，与所在城市的经济增速基本持平，未拉开明显的差距。同时，近年来各国家级新区的GDP增速普遍降至15%以下，远低于各新区“十二五规划”目标，难以发挥带动区域发展的增长极作用。

图2 部分国家级新区2014年GDP增速与“十二五”规划目标比较

1.3 规划规模过大，加大区域发展的不平衡

由于大部分国家级新区都是依托于特大或超大城市，以直辖市、省会城市或计划单列市为主，这些城市的集聚优势突出，发展水平在区域中处于领先地位，国家级新区总体规划中过高的人口和用地规模目标设定（新区规划人口规模大多在300-500万人），将进一步强化这些首位城市或核心城市的资源集聚能力，加剧其大城市病等问题，同时削弱了省内其它区域或中小城市获得发展资源的能力，加剧区域发展不平衡等问题。

1.4 土地使用粗放，圈而不建、低效用地较多

2014年，除滨海新区以外，浦东新区、两江新区、南沙新区和天府新区的建设用地产出效率都低于所在城市市辖区的平均水平。在一些国家级新区开发建设中，有一些所谓的重点项目，圈占超出实际需求的大面积土地，而迟迟不推进实质性开发建设，导致国有资产的变相流失。此外，新区发展较为强调新增用地拓展，而忽视或者绕开存量用地的更新改造。

图3 部分国家新区建设用地产出效率与所在城市市辖区比较（亿元/平方公里）

1.5 公共服务不足，产城分离问题较为突出

各国家级新区发展普遍存在着城市功能培育和公共配套服务建设相对滞后的问题。并且新增居住用地多分布在临近中心城的地区，而新增产业用地通常分布在外围工业园区，导致职住空间分离；居住用地开发强调高端、高品质，而新增就业人口收入总体水平不高，难以承受高价商品住宅，供给和需求不匹配，导致产城融合的难度不断加大。

1.6 政府主导开发，加剧地方政府债务风险

国家级新区的经济增长依靠政府主导的大规模的投资拉动。滨海、两江、南沙、天府等新区固定资产投资额与地区生产总值的比重较高，如兰州新区2014年完成固定资产投资435亿元，是地区生产总值的4.5倍。部分新区的财政压力巨大，如兰州新区，2015年一般预算收入9.2亿元，土地出让收入14.1亿元，而同期土地储备贷款还本付息资金14.44亿元。

2.问题根源及政策反思

从公共政策的视角分析，笔者认为国家级新区实际发展和建设中的问题，源于政策体系的理论基础、出台过程以及实施监管等方面的不足。

2.1 政策的理论基础不合适

国家级新区是传统区域经济增长极理论的应用。从国内外的实践可以看出，增长极理论本应该用于欠发达发展阶段或问题型地区，而国家级新区普遍设置在发展水平领先的首位城市或核心城市。这些城市的集聚优势已经非常突出，极化有余而扩散不足，发展方向应当从外延扩张调整为存量开发与品质提升。在这些城市外围大规模建设城市新区，既与区域和城市发展阶段不匹配，也有悖于中央城市工作会议的要求。

2.2 政策的规划转化不严肃

大部分国家新区的总体规划采用目标引领和蓝图规划的传统技术思路，而带动区域发展、产业转型升级、促进产城融合、创新体制机制等更多的停留在目标和理念层面。并且由于部分新区规划采用战略规划的编制方式，没有或只是部分纳入了法定的城乡规划体系，在国家战略的“掩护”下绕开了中央政府住建、国土、环保等部门的有效监管，在区域选址、目标规模、空间布局、开发时序等方面科学性、严肃性不足。

2.3 政策的执行过程缺监管

当前国家级新区实践普遍存在“重申请、轻实施”的问题，特别是大部分省级政府的监管角色缺位，并没有将自己定位为“裁判员”的角色，而是争做起了“教练员”，通过赋予新区管委会副省级经济管理权限，通过制定土地、财税等优惠政策促进新区快速发展。甚至还有部分省级政府将自己定位为“运动员”，通过划定省级直管区直接主导新区开发建设，抢夺了原本属于城市政府的发展事权和发展空间。

3.几点政策建议

3.1 暂停国家级新区的审批

基于传统区域经济增长理论，鼓励要素驱动型增长的国家级新区政策，与当前我国 “供给侧改革”的宏观政策导向存在较大的偏差。因此，建议国家层面重新研究国家级新区的政策导向，对国家级新区的概念内涵、适用范围、政策目标等给出明确的界定，在相应意见出台前应暂停审批新的国家级新区。

3.2 评估既有新区选址和规划的科学性

建议国务院相关主管部门对2008年之后批复的国家级新区进行重新评估，考察新区所在区域的资源环境承载能力、工业化和城镇化发展潜力等，对于选址不当或不具备发展条件的应及时进行调整。建议对已出台的国家级新区总体规划进行审查，以内涵发展、提质增效为导向，重新评估目标规模的适宜性和空间布局的合理性等，督促地方政府进行修改和调整，并将调整后的成果纳入法定城乡规划体系并严格执行规划实施管理。

3.3 明确监管责任，加强实施过程的政策指导

国务院有关部门应当切实承担起监督管理责任，加强对政策制定、执行、监督等不同环节的管理，避免实施主体对于政策要求的选择性执行和扭曲性执行。由于国家级新区涉及的部门事权很多，建议国务院成立国家级新区相关工作领导小组或办公室，明确归口管理机构，建立部际联席会议制度，建立统一的信息管理系统平台，加强各部委在政策执行过程中的动态化、联合性施策。

3.4 完善体制机制，合理界定政府与市场的边界

国家级新区实施中应改变政府大包大揽的做法，合理界定政府与市场的职能，发挥有效政府和有效市场的双重作用。政府的职能应主要包括：制定新区发展的目标框架和指标体系，推进跨区域基础设施建设和环境保护，出台产业准入、住房保障、公共服务等方面的管理政策，营造有利于市场高效配置资源，有利于创新产业培育和创新人才集聚的环境等。

致谢

感谢中国人民大学叶裕民教授、中国城市规划设计研究院王凯副院长对本文的悉心指导！

作者简介

刘继华，1978年5月生，男，博士研究生（在读），中规院（北京）规划设计公司二所所长，高级城市规划师

电话：[phone]，邮箱：[e-mail]

荀春兵，1982年12月生，男，硕士，中规院（北京）规划设计公司二所 城市规划师

电话：[phone]，邮箱：[e-mail]

注：本文发表于《城市发展研究》 2017年01期.

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