建设用地指标那些事儿 | 增减挂钩及废弃工矿用地复垦制度

Original 许强李佳新穆耸中伦视界 2022-08-01

引言

为了厘清围绕建设用地指标这一概念的诸多疑惑和混淆，《建设用地指标那些事儿之新增建设用地指标及占补平衡制度》从建设用地指标管理制度的基本内容以及占补平衡制度的两个方面，就建设用地指标的基本内涵以及我国对建设用地指标的管理模式进行了梳理，着重研究了“新增建设用地指标”的获取和使用以及与之密切关联的占补平衡政策下的补充耕地制度。

如上一篇文章中所述，在我国占补平衡政策下，非农建设占用耕地应开垦相应面积和质量的耕地，即补充耕地。而对于补充耕地的方式而言，一般情形下，包括土地整治、高标准农田建设。但是众所周知，通过土地整治、高标准农田建设进行补充耕地是一项投入成本高，周期长的项目，而且面临用于土地整治的耕地后备资源日益面临紧缺、耕地自身标准提高空间有限的问题。

而与此同时，城市化进程的冲击下出现的大量低效甚至闲置的农村集体存量建设用地，以及随着自然资源枯竭和产业结构升级改造下出现的大量废弃工矿用地的现实，为寻求保护耕地及建设用地需求之间平衡的过程带来了新的可能性。

鉴于此，我国先后出台了城乡建设用地增减挂钩试点及历史遗留废弃工矿用地复垦利用试点制度，以最大程度挖掘存量低效建设用地的可利用性，为节约集约用地、维持保护耕地及建设用地需求的平衡提供了新的支持。作为“建设用地指标系列文章”之二，本文除了着重于对“增减挂钩”和“工矿废弃地复垦利用”制度的介绍和梳理之外，还将探讨企业参与该制度试点的途径。

一、城乡建设用地增减挂钩

（本文中简称“增减挂钩”）

（一）增减挂钩制度及增减挂钩试点

从制度设计的出发点上，增减挂钩制度通过将城镇建设用地增加与农村建设用地减少进行挂钩的方式从宏观上提高现有建设用地的利用效率，为新增建设对建设用地的指标需求及落实提供了新的途径。

早在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中便提出：“加强村镇建设用地的管理……鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”之后的2005年，原国土资源部便出台《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作意见》（国土资发〔2005〕207号，已失效），在天津、浙江、江苏等地方开展增减挂钩试点工作。2008年出台的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）则对增减挂钩试点工作进行了更加系统、详细的规定。

根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条：“城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（本文中简称‘项目区’），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的措施。”简要而言，增减挂钩即现有“旧”建设用地和未来“新”建设用地之间的“增减”，实现增减的途径即为建新拆旧和土地整理复垦等措施。在增减挂钩制度下，新增建设可能占用的耕地通过拆旧区复垦而增加的耕地进行平衡，增减挂钩亦可作为占补平衡制度项下提供补充耕地的途径之一。

根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，增减挂钩采用试点管理的模式，拟通过增减挂钩获取建设用地指标，应首先纳入试点范围内。而在坚持保护耕地和节约集约利用用地的根本指导方针[i]下增减挂钩制度作为有效提高建设用地使用效率、同时增加高质量耕地面积的有效途径，正逐步从试点推向全国范围。早在2013年原国土资源部便在分解下达该年份增减挂钩指标时，共批准全国29个省份开展增减挂钩试点[ii]。目前，全国范围内大多数省级国土资源主管部门均出台了增减挂钩相关政策文件。

（二）增减挂钩周转指标

及增减挂钩的实施

增减挂钩试点工作，即“建新拆旧”需要在下达的城乡建设用地增减挂钩周转指标（本文中简称“周转指标”）范围内进行。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，周转指标专项用于控制项目区内建新地块的规模，同时作为拆旧地块整理复垦耕地面积的标准，但周转指标不得作为年度新增建设用地计划指标使用，而且应当在规定时间内用拆旧地块整理复垦的耕地面积归还，面积不得少于下达的周转指标。我们理解，周转指标相当于（建设用地）指标的“借用”。耕地复垦未完成时等于减少了耕地总量但增加了建设用地指标总量，因而复垦完成后应予以归还，使得耕地总量与建设用地总量恢复平衡（或至少耕地面积不会减少），下图初步体现了增减挂钩项目中的建设用地指标在规模和路径上的变化。

《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定了增减挂钩试点工作的步骤，主要包括规划编制报批、项目备选库及周转指标的获取、试点项目区及实施规划报批备案、实施期限及收益使用、验收及备案等内容。

（三）增减挂钩节余指标的流转

由于增减挂钩项目区内拆旧地块必须不小于建新地块，通过增减挂钩可能导致产生多余的耕地指标。同节余补充耕地指标的流转，该等指标也可以在满足特定条件下可进行流转，以满足特定情形下对建设用地指标的需求。对此，国家层面及地方层面均出台相应政策，针对指定贫困地区开展增减挂钩试点工作，规定可将通过拆旧地块的整治复垦产生的耕地面积大于建新地块占用耕地面积从而产生的增减挂钩节余指标[iii]在省域范围内流转使用。

《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）规定：“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。”“市、县级国土资源主管部门要加强增减挂钩项目区实施管理，认真核定节余指标，并报省级国土资源主管部门确认备案，为节余指标安排使用提供依据。”

根据上述规定，增减挂钩节余指标通过产生节余指标的县（市）和使用节余指标的县（市）分别将项目区实施方案和建新实施方案报备进行。且节余指标流转价格“可采取省级国土资源主管部门制定指导价格，由产生指标方和使用节余指标方协商确定节余指标价格；有条件的地区，可探索竞争方式确定节余指标价格。”

在地方层面，国土资源主管部门也先后出台增减挂钩节余指标流转相关政策文件以规范增减挂钩指标的流转。例如，河北省国土资源主管部门出台了《关于增减挂钩指标跨县域使用有关政策调整的通知》（冀国土资办字〔2015〕99号）等文件，规定河北省内共46个县可将部分节余指标在省域范围内挂钩使用，并规定了跨县域使用指标相关程序要求。再例如，四川省国土资源主管部门通过《四川省跨县级行政区域设置城乡建设用地增减挂钩试点项目区管理规定》（川国土资发〔2015〕53号）、《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发〔2017〕48号），就省内跨县域设置增减挂钩项目区以及节余指标流转等事项进行了规定。需注意的是，如上所述，目前国家及地方层面对增减挂钩节余指标在跨县域流转的政策主要面向贫困地区的扶贫开发工作。

（四）企业参与增减挂钩项目

及增减挂钩节余指标流转

就企业参与增减挂钩项目，截至目前国家层面的相关政策文件中仅通过原则性的规定，要求“积极探索社会资本参与增减挂钩试点的途径、方式”[iv]，而并未就参与增减挂钩试点项目的企业的选择方式、参与形式以及投资和回报等事项出台具有可操作性的规定。不过我们发现，在地方层面，政策文件中就社会资本参与增减挂钩项目并取得相应收益提供了相关依据。例如，山东省于2016年出台的《山东省人民政府办公厅关于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》（鲁政办字〔2016〕72号）中规定：“按照谁投资、谁受益的原则，对增减挂钩项目区相关基础设施和公共服务供给项目，实行政府和社会资本模式……”；四川省巴中市巴州区于今年初出台的《巴州区城乡建设用地增减挂钩项目实施方案》（巴州府办〔2018〕18号）中将“社会投资模式”列为增减挂钩项目建设的模式之一，并规定：“按照‘风险共担、利益共享’原则，吸引社会资本参与增减挂钩项目实施，可采取固定价回购、指标分成、综合回报、PPP等模式。”综上，我们理解，尽管缺乏国家层面的具体规定，企业仍有可能依据相关地方性政策规定[v]参与增减挂钩项目并取得一定收益。

而就参与增减挂钩节余指标流转，我们尚未检索到为企业参与提供相关途径的政策依据。我们理解，对于增减挂钩试点项目的实施、节余指标的流转，根据相关规定，由于应以政府部门作为主体，企业可能仅存在提供咨询与协助的空间（不排除根据地方政府要求提供融资支持的实际操作可能性）。在实践中企业私下与政府、企业签订协议以有偿形式流转增减挂钩节余指标的，由于主体的不适格[vi]及审批备案程序的缺失，可能并无法达到指标流转的目的，该等协议的履行可能在实践中存在一定的障碍，对此企业应予以关注。

二、历史遗留工矿废弃地复垦利用

（一）历史遗留工矿废弃地

复垦利用试点

除现有低效、闲置农村集体建设用地之外，在经过大力发展重工业、能源矿物开采业的历史时期形成的大量的工矿用地以及其他基础设施用地（统称为“工矿用地”），在近年来经济结构转型升级、资源枯竭、设施老化等诸多原因下先后停产停业继而面临长期废弃和闲置。而这些工矿用地自身即为存量建设用地，因此提高这些建设用地（或对应的建设用地指标）的利用效率，也为满足经济建设发展所需的建设用地指标需求提供了新的途径。下图简要体现了历史遗留工矿废弃地复垦利用制度的流程及制度意义。

原国土资源部在2012年出台《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号，已废止），在河北、山西、内蒙古等十个省（自治区）开展了历史遗留工矿废弃地复垦利用（简称“工矿废弃地复垦”）试点工作，[vii]将工矿废弃地的复垦与新增建设用地相挂钩。2015年，原国土资源部出台《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》（国土资规〔2015〕1号），对工矿废弃地复垦试点工作进行了较为系统、详细的规定。

根据原国土资源部《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第二条规定：“历史遗留工矿废弃地复垦利用，是指将历史遗留的工矿废弃地包括交通、水利等基础设施废弃地等加以复垦，在治理改善生态环境基础上，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局，确保建设用地总量不增加、利用更集约，耕地面积不减少、质量不降低的土地整治措施。”根据规定，工矿废弃地复垦所针对的是国有或集体所有的建设用地[viii]，并与建新占地规模相挂钩（这一点，与城乡建设用地增减挂钩制度有相似之处）。根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，工矿废弃地复垦仍通过申请作为试点开展相关工作，不过该文件通过废止原国土资源部先前出台的《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》（国土资发〔2012〕45号），使得工矿废弃地复垦试点不再局限于河北、陕西、内蒙古等十个省区。

（二）工矿废弃地复垦实施步骤

根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》，国家通过下达历史遗留工矿废弃地复垦利用指标（下称“复垦利用指标”）进行工矿废弃地复垦。复垦利用指标纳入土地利用年度计划，并由省级国土资源主管部门根据试点地方申请报国土资源部（现自然资源部，下同），并由国土资源部最终报请国务院审定。《办法》中就工矿废弃地复垦的实施步骤进行了规定，主要包括规划编制及上报审查批准、实施方案的编制及报批备案、项目土地确权登记及验收后的分配使用、实施完成后的验收及上报核查等内容。

（三）建新指标的下达、流转

及社会资本的参与空间

根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第二十四条规定，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，下达建新计划指标。（从这一点上，与增减挂钩制度下先通过下达周转指标，后通过复垦进行返还的模式存在区别）对于建新节余指标，与城乡建设用地增减挂钩节余指标相同，亦可进行流转使用。不过《办法》规定，建新节余指标原则上不得跨县级行政区域使用。

就工矿废弃地复垦利用而言，《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第十八条规定：“鼓励运用市场化机制，多渠道筹措复垦资金”。如工矿废弃地被认定为历史遗留毁损土地的，我国有关土地复垦的相关规定中亦提供作为社会资本的企业参与投资并取得相应收益的途径。《土地复垦条例》（国务院令第592条，2011年起施行）第三十三条第二款中亦规定：“社会投资复垦的历史遗留毁损土地或者自然灾害毁损土地，属于农民集体所有土地或者有使用权人的国有土地的，有关国土资源主管部门应当组织投资单位或者个人与土地权利人签订土地复垦协议，明确复垦的目标任务以及复垦后的土地使用和收益分配。”《土地复垦条例实施办法》（国土资源部令第56号，2013年起施行）第四十二条规定：“由社会投资将历史遗留毁损和自然灾害毁损土地复垦为耕地的，经验收合格并报省级国土资源主管部门复核同意后，可以作为本省、自治区、直辖市的补充耕地指标，市、县政府可以出资购买指标。”

综上，我国相关法律法规政策为作为社会资本的企业参与工矿废弃地复垦并取得相应收益提供了相应依据，我们亦注意到在地方层面已有通过政策规定或实践操作引入社会资金参与工矿废弃地复垦利用的实例。[ix]如企业拟参与工矿废弃地复垦利用，我们建议应关注参与主体的遴选、参与程序及投资收益返还[x]等问题上是否符合法律法规及政策规定。

结语

保护耕地是我国土地管理制度下的根本战略方针。我国实施严格的占补平衡政策，要求非农建设占用耕地应当相应地补充耕地。增减挂钩制度、废弃工矿地复垦制度，则属于结合我国可复垦为耕地的后备土地资源紧缺和大量低效闲置农村建设用地、废弃工矿用地并存的土地利用现状而出台的试点政策，为非农建设占用农用地提供常规的土地整治、高标准农田建设等补充耕地的模式以外的新的途径。本系列文章中所探讨的几种建设用地指标的概念，可归纳为在占补平衡政策下的不同模式，笔者试图以下图呈现：

如本文所述，增减挂钩制度、废弃工矿地复垦制度的出台背景说明提高建设用地利用效率成为占补平衡政策下的新的焦点。而且随着《土地管理法》的修订，未来新增建设通过占用农用地及征收集体土地的制度空间可能面临进一步压缩（对于本次《土地管理法》修正案的分析，请见笔者近期已发布文章）。这也使得增减挂钩、废弃工矿地复垦等制度，在未来可能迎来进一步普及适用的空间。另外，基于我国耕地后备资源分布不均匀、社会经济发展程度差异导致的建设用地需求不同的实际情况，我国通过出台相应政策允许跨区域调配补充耕地指标，因此增减挂钩节余指标、废弃工矿地复垦带来的建新指标的流动给建设用地供应市场带来了新的可能性。

尽管在当前的政策环境下，补充耕地指标/增减挂钩节余指标/建新指标由政府所有，其流转过程中在大多数情况下亦明确仅限于政府部门作为主体，但考虑到地方政府层面在开展该等新增建设用地获取的过程中对大量资金及实务操作经验上的需求，社会资本在将来可能存在参与获取新增建设用地项目并取得相应收益的空间。

注：

[i] 《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）第二章第一节。

[ii] 来源：国土资源部http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201310/t20131024_1284387.htm，最后访问时间：2018年6月1日

[iii] 增减挂钩节余指标尚未在国家层面规定中明确提出定义，我们根据对增减挂钩试点制度的理解以及参照其他地方性规定理解，增减挂钩节余指标即通过增减挂钩拆旧复垦的耕地大于建新占用耕地面积从而节余的指标。参照地方性规定：《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（苏政办发〔2017〕101号）第二条规定：“本办法所称的节余指标是指实施增减挂钩工作过程中，在保障自身发展用地需求的前提下，节余的建新规模及建新可占用耕地规模。”

[iv] 《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）中规定：“（十三）……要引导和规范民间资本参与增减挂钩试点和农村土地整治行为。”

[v] 事实上，在增减挂钩制度建设较为完善的四川、湖南等地，招商引进社会资本参与增减挂钩试点项目已多年来得到开展。例如：四川省巴中市通江县（http://www.tjxzf.gov.cn/content/detail/5a571d85f8380e8002b23229.html ）、四川省达州市渠县（http://www.quxian.gov.cn/govopen/show.cdcb?id=77198 ）、湖南省郴州市汝城县（http://www.rc.gov.cn/zwdt/tzgg/content_2840427.html ）。

[vi] 各地方政府出台的政策文件，例如《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（苏政办发〔2017〕101号）、《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（皖国土资〔2016〕154号）中均明确了增减挂钩节余指标流转中流入方与流出方均为人民政府。

[vii] 我国对工矿废弃地的复垦则可以追溯至90年代以前，不过早期的工矿废弃地复垦主要是出于对历史工矿区人民生活水平的支持和改善的需求，通过工矿废弃地的复垦发展农业生产，以及保护环境作为制度目的，并不与新增建设用地相关联。参考文献：翟广忠、姚焕明，《工矿废弃地复垦要适应社会主义市场经济》，《中国土地科学》第8卷第2期，1994年3月刊载。

[viii] 《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第七条规定：“本办法所称的历史遗留工矿废弃地是指无土地复垦义务人、在全国土地调查时已确定为建设用地的下列用地：(一)各类工矿企业在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占等造成损毁的土地； (二)因交通、水利设施和建筑物废弃等遗弃荒废的土地； (三)废弃的农村砖瓦窑等用地； (四)其他废弃的建设用地。”

[ix] 例如，山西省晋城市人民政府办公厅在《关于加快推进工矿废弃地复垦利用试点工作的实施意见》（晋市政办〔2012〕104号）中规定“引入社会资金，由有实力的、拟用地的企业预先垫资或直接参与土地复垦，所垫资金从经营收益中返还”；再例如，我们通过公开途径了解到河南省沁阳市、四川省华蓥县均曾通过引入社会资金进行了工矿废弃地的复垦利用。

[x] 例如，四川省巴中市通江县（http://www.tjxzf.gov.cn/contentOpen/detail/5a8f6903f8380ee73e89ae41.html ）、广元市旺苍县（http://www.scgw.gov.cn/Detail.aspx?id=20171114092509437 ）通过工矿废弃地复垦项目招商引进社会资本，投资回报方式为对复垦验收后的建新指标由投资人进行流转变现，该等以社会投资人作为主体对建新指标进行流转，其主体身份是否符合当前政策存在一定的疑问。

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THE END

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作者简介

许强律师

毕业于北京大学和日本早稻田大学，现为房地产和基础设施部律师

李佳新律师

非权益合伙人北京办公室

毕业院校：中国政法大学

业务领域：房地产，收购兼并，诉讼仲裁