国有资本授权经营体制改革的演进与革新

Original 郭克军贾琛李代军中伦视界 2024-07-01

自2015年9月《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）下发以来，以管企业、管资产为主向以管资本为主的国有资产管理体制改革有序开展。作为国有资产管理体制改革的重要组成部分，关于国有资本授权经营体制的改革也徐徐开展，并不断向纵深推进，取得了重大成果。国有资本授权经营体制的改革致力于解决国有资产监管“政企不分、政资不分”的根本问题，解决国有资本所有权与企业经营权“两权分离”的问题，解决国有资产“怎么管”、“管什么”的问题，其重要性不言自明。2019年4月28日，国务院印发了《改革国有资本授权经营体制方案》（以下简称“《改革方案》”），既是对四年以来国有资本授权经营体制改革的相关经验的总结，也有很多突破、创新之处，必将成为未来国有资本授权经营体制改革的指导性文件。为此，本文将简要梳理国有资本授权经营体制改革的演进，并结合近年来国有企业改革的相关举措，就国有资本授权经营体制改革的相关重大问题予以条分缕析，以供相关市场主体参考指导。

一

国有资本授权经营体制改革的演进

自《指导意见》下发以来，关于国有资本授权经营体制的改革即徐徐开展，并不断向纵深推进。

《指导意见》作为国有企业改革的纲领性文件，就国有资本授权经营体制改革作出了原则规定，指明了改革方向，后续出台的相关规定即主要落实《指导意见》的相关内容。《指导意见》确定了“国有资产监管机构——国有资本投资、运营公司——所出资企业”的基本架构。

随后，国务院于2015年11月下发《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》，进一步明确了国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司的关系及国有资本投资、运营公司与所出资企业的关系。

2017年5月，国务院国资委出台《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，精简了一批国资监管事项，其中授权事项包括：制定中央企业五年发展战略规划和年度投资计划、经理层成员选聘、经理层成员业绩考核、经理层成员薪酬管理、职工工资总额审批、中央企业子企业以非公开协议方式增资及相应的资产评估、国有参股企业与非国有控股上市公司重组及大额预算外捐赠、重大担保管理和债务风险管控。

2018年7月，国务院下发《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，对国有资本投资、运营公司的功能定位、授权机制、运行模式等做了明确，并推进对国有资本投资、运营公司的放权，将包括国有产权流转等决策事项的审批权、经营班子业绩考核和薪酬管理权等授予国有资本投资、运营公司。

党的十八届三中全会以来至2018年底，中央企业和地方国有企业分别开展了10家和122家国有资本投资、运营公司试点，在试体制、试机制、试模式等方面做了大量探索实践，在授权放权、组织架构、运营模式、经营机制、党的建设等方面取得了积极成效。目前在中央层面，国有资本投资、运营公司试点在中央企业已经扩大到21家，其中19家是国有资本投资公司的试点，2家是国有资本运营公司的试点。因此，无论从中央层面还是地方企业，均积累了丰富的经验，为其他企业试行国有资本授权经营体制改革奠定了坚实基础。

在此基础上，2019年4月28日，国务院印发《改革方案》，授权放权主体除了国有资本投资、运营公司，还扩至其他商业类企业（含产业集团）、公益类企业，并明确了其他相关重大事项，具体内容请见下文。

二

国有资本授权经营体制改革的“抓手”

在国有资本授权经营体制下，关键是出资人代表机构（国务院国资委、财政部及其他部门、机构）以何种方式履行职责。根据《改革方案》的规定，出资人代表机构履职的“抓手”主要包括：

（一）出资人代表机构监管权力责任清单

自党中央、国务院试点并在全国推行清单管理模式以来，各领域都在逐步制定、完善权力责任清单或负面清单，政府的职权止于清单内，负面清单以外的事项企业可自主经营，不设置额外前置审批或备案程序。

根据《改革方案》，国有资本授权经营体制改革亦将实施出资人代表机构监管权力责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策，并且清单以内事项仍将大幅减少审批或事前备案。出资人代表机构的管理止于一级子企业，而且就一级子企业而言，也不能干预经理层和职能部门的工作。目前该清单尚未正式出台，预计国务院国资委将很快推出。

另外，在国有企业改革过程中，国有企业办市政、社区管理等职能，因不符合企业本质，导致政企不分、政府与企业边界模糊，主管部门很早即要求予以剥离。早在2002年，原国家经济贸易委员会、财政部等部门联合发布《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》，要求加快推进分离国有企业办社会职能工作。《指导意见》发布后，国务院于2016年印发《国务院关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》，国务院国资委、财政部等部门于2017年印发《关于国有企业办市政、社区管理等职能分离移交的指导意见》，要求在2017年底前将与主业发展方向不符的国有企业管理的社区管理等职能移交地方政府负责。本次《改革方案》就此予以了重申，将所出资企业配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位，作为真正的营利主体市场化运营。

（二）公司章程

在现代公司治理结构中，公司章程是公司治理的“大宪章”，在公司治理中具有基础作用，通过公司章程将《公司法》、《企业国有资产法》等规定的出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责明确下来，各主体应严格遵守公司章程的规定。出资人代表机构亦行使公司章程规定的职责，并在股东会层面行使职权，不直接干预公司经营管理层的工作。

（三）委派董事

除了在股东会层面行使职权，出资人代表机构通过向所出资企业委派董事体现出资人意志，依据股权关系向所出资企业委派董事或提名董事人选，其权力之手应止于董事会层面，而不能越过董事会干预公司经营管理层的工作。出资人代表机构依据内部管理规定，可以要求董事在履职前报告、提交年度工作报告等，对委派董事进行管理、考核，规范委派董事的权利和责任。

三

国有资本授权经营体制改革的重大事项

（一）产权交易事项

根据《改革方案》，国有资本投资、运营公司有权自行依法依规审核国有资本投资、运营公司之间的非上市公司产权无偿划转、非公开协议转让、非公开协议增资、产权置换等事项。

根据现行的产权交易规则，就非上市公司产权无偿划转而言，根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的规定[1]，企业国有产权在所出资企业之间无偿划转的，应经国资监管机构批准；就非上市公司产权非公开协议转让而言，根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定[2]，涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间采取非公开协议转让方式转让的，应经国资监管机构批准；就非上市公司非公开协议增资而言，根据《企业国有资产交易监督管理办法》的规定[3]，特定情形的非公开协议增资须经国资监管机构批准。

因此，《改革方案》的该规定对现行的产权交易规则造成了一定的突破，具体落实可能还需要相关部门对相关规定予以修改。

（二）股权激励事项

根据《改革方案》的规定，国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

在《改革方案》出台之前，关于所出资企业股权激励/员工持股，主要规定为《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》。两者之间的差异主要包括：

	《改革方案》	《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》	《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》
实施主体	国有资本投资、运营公司的子企业	国有科技型企业	优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业。中央企业二级（含）以上企业以及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业原则上暂不开展员工持股试点
审批机关	国有资本投资、运营公司董事会	履行出资人职责或国有资产监管职责的部门、机构、企业	履行出资人职责的机构
激励方式	股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式	股权出售、股权奖励、股权期权等一种或多种方式	增资扩股、出资新设方式

除此之外，《改革方案》在以下方面存在重大突破：

股权激励预期收益的性质，首次明确股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。该措施有利于调动激励对象的积极性和能动性，将公司长远发展与激励对象的生产力充分结合，持续增强企业活力。
核心团队持股和跟投制度。该制度在2016年9月国务院印发的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》即已明确“探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队持股和跟投”。实践中，已有国有背景的基金管理公司实施核心团队持股和跟投。《改革方案》对此予以明确支持，对国有创投企业是重大利好，可以预见将大力促进创业投资的发展。

另外，《改革方案》规定，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配制度。在过往实践中，真正实施该制度的企业还是占少数，究其原因，与国有企业的选人用人机制和薪酬管理体系有着密不可分的关系。国有资本投资、运营公司的审批权限放到董事会后，再加上国有资本投资、运营公司的市场化、专业化特征，该制度应会逐步实施起来。

（三）工资总额和重大财务事项管理事项

根据《改革方案》的规定，国有资本投资、运营公司可以实行工资总额预算备案制，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标和经济效益，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，编制年度工资总额预算。授权国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。

1. 关于工资总额管理

2018年5月《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》规定“全面实行工资总额预算管理。工资总额预算方案由国有企业自主编制，按规定履行内部决策程序后，……分别报履行出资人职责机构备案或核准后执行”。自2019年1月1日起施行的《中央企业工资总额管理办法》对企业工资总额预算实行备案制或者核准制管理，并实施分类管理，其中“开展国有资本投资、运营公司或者混合所有制改革等试点的中央企业，按照国家收入分配政策要求，根据改革推进情况，经国资委同意，可以探索实行更加灵活高效的工资总额管理方式”。

《改革方案》具体规定了工资总额预算编制的考量因素，系对《中央企业工资总额管理办法》的进一步细化。

2. 关于重大财务事项管理

《改革方案》规定国有资本投资、运营公司自主决策重大担保管理、债务风险管控和部分债券类融资事项。该类事项主要属于企业日常生产经营层面的内容，时效性要求较高，应由企业自行决策，提高议事效率。

（四）改革主体扩至其他企业

《改革方案》对未纳入国有资本投资、运营公司试点的其他商业类企业和公益类企业，也作了一些原则性规定，可借鉴、参考国有资本投资、运营公司实施改革。

四

国有资本授权经营体制改革的约束

（一）坚持和加强党的领导

自2017年国务院国资委、财政部要求将党建工作总体要求纳入公司章程以来，多家国有企业甚至非国有企业均已将党建工作写入公司章程，在国有企业的公司治理中，已融入党委（党组）的环节。改革国有资本授权经营体制，必须坚持和加强党的领导，确保中央关于国有资本授权经营体制改革的决策部署落实到位，为改革提供坚强有力的政治保证。

但是，具体过程中，也要注意党委（党组）主要负责把方向、管大局、保落实，党委（党组）的意见虽然作为董事会、经理层决策重大事项的前置程序，但并不能取代董事会、经理层等的决策。

（二）依法履行相关法律程序

改革国有资本授权经营体制，在具体实施过程中，仍需要履行相关法律程序，尤其应严格遵守《企业国有资产法》、《企业国有资产评估管理暂行办法》、《企业国有资产交易监督管理办法》等国资监管规定，做到程序合法合规。

（三）落实违规经营投资责任追究制度

2016年8月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》，建立了国有企业违规经营投资责任追究制度。2018年7月，国务院国资委下发《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，进一步加强和规范中央企业违规经营投资责任追究工作。

在改革国有资本授权经营体制过程中，相关企业承担的维护国有资产安全、防止国有资产流失的责任仍不变。《改革方案》亦一如既往地强调将严格执行国有企业违规经营投资责任追究制度、实行重大决策终身责任追究制度。

注：

[1] 《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》第十二条　企业国有产权在同一国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，由所出资企业共同报国资监管机构批准。

企业国有产权在不同国资监管机构所出资企业之间无偿划转的，依据划转双方的产权归属关系，由所出资企业分别报同级国资监管机构批准。

第十三条实施政企分开的企业，其国有产权无偿划转所出资企业或其子企业持有的，由同级国资监管机构和主管部门分别批准。

第十四条下级政府国资监管机构所出资企业国有产权无偿划转上级政府国资监管机构所出资企业或其子企业持有的，由下级政府和上级政府国资监管机构分别批准。

[2] 《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：