立足国家安全提升国际贸易管理水平——《出口管制法》解读

Original 张国勋等中伦视界 2022-08-01

作者：张国勋刘向东沈捷西

前言

2020年10月17日，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”或“本法”）由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过，并将在今年12月1日起施行。从2017年商务部发布草案征求意见稿起，《出口管制法》便一直受到各方高度关注。经过三年审议修订，终于正式出台。那么《出口管制法》出台背景如何，法律的颁布有何意义，包含哪些主要内容，将如何影响国际贸易的开展？本文将通过时机、统筹、执法和合规四大关键词介绍我们对于本法的理解，并提出企业合规方面的建议。

一、

时机：在新的历史时期，《出口管制法》出台具有里程碑的意义

出口管制是指对物项（包含货物、技术、服务、数据等）的出口采取禁止或者限制性措施，以达到对该物项的使用主体或者用途进行控制的目的。各国实施出口管制的目的，不仅是为了履行防扩散的国际义务，也是为了在当今的国际环境下利用出口管制维护国家安全和重大利益。所以，出口管制具有非常强的国际政治属性，属于国际公法的重要组成部分。

（一）充分借鉴国际规则，填补立法空白

上世纪第二次世界大战后，国际社会逐渐形成完善成熟的出口管制体系，包括分别管控核相关的材料供应的核供应国集团（Nuclear Suppliers Group），防生化武器扩散的澳大利亚集团（Australia Group），管控导弹技术的导弹及其技术控制集团（Missile Technology Control Regime-MTCR），以及管控军民两用物项的瓦森纳安排机制（Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies）。911事件之后各国联合反恐，2004年4月联合国安全理事会通过了第1540号决议，要求各成员国采取和实施相关法律及有效措施，防止核生化武器及其运载工具扩散到恐怖组织等非国家行为体。至此，出口管制已经逐渐成为各国通行的履行防扩散等国际义务的做法。在主要的贸易大国中，美国以1977年《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）为起点历经40多年到2018年的《出口管制改革法案》打造了完善的管理全球产业链的出口管制体系，以高新技术管制为核心，分5组国家列表覆盖全球200多个国家和地区进行精准管理，在国际贸易的规则博弈中发挥关键作用。欧盟则以多边规则和防扩散为主导，以欧盟各成员国的多元化出口管制制度为支撑，编制了成熟复杂的管控体系。联合国五大常任理事国的其他国家均已颁布出口管制法，但是由于各方面的原因，此前我国一直没有一部综合性的法律来确立国家的出口管制体系。

（二）国际贸易格局巨变亟需出台一部高水准的《出口管制法》

我国出口管制制度源起于上世纪九十年代，自1997年国务院发布核出口管制条例之后，我国陆续出台了一系列的行政法规和部门规章来管制出口，包括六个针对不同类别管制物项的行政法规，初步建立了涵盖军品、核、生化、导等两用物项的出口管制体系，履行多边防扩散义务。虽然中国在2013年就成为世界第一货物贸易大国，但贸易管制工作的精细化管理相对其他欧美贸易大国落后，特别是出口管制体系。中国供应链稳定合规和产业安全维护的需求巨大。而在2016年后由于中美贸易摩擦不断加剧，有关政府频频依据出口管制法对中国企业发起调查并列入黑名单，中兴、华为案件成为国际新闻的焦点，企业贸易合规亟需国家层面的政策指导。因此，出台一部能够更好地维护我国国家安全和利益，统领我国出口管制体系的法律，成为我国出口管制制度建设的重要基础工作。

为此，我国借鉴国际通行做法，提升立法层级，于2017年6月16日发布《中华人民共和国出口管制法（草案征求意见稿）》，经2019年12月28日和2020年6月28日全国人大常委会两次审议，于2020年10月17日的第十三届全国人大常委会第二十二次会议上审议通过。至此，中国出口管制法正式出台，意味着我国出口管制领域有了第一部专门法律，其将更好地维护国家安全和利益，履行国际防扩散义务。本法的颁布反映了国家对于贸易中涉及的国家安全和国家利益的高度重视，以及对中国企业海外利益加强保护的决心。鉴于目前我国总体经济在国际经济格局中的位置、我国在全球供应链中的地位、我国优势科学技术的发展情况，为长远保护我国自身安全和利益的考虑，我国政府必须完善出口管制法律体系，以更加有效地保护改革开放后我国人民艰苦奋斗的经济成果。

二、

统筹：全面统筹贸易管制机构和措施，提升国家治理水平

《出口管制法》是我国在出口管制法律体系中的基础性法律，在现有的出口管制行政法规和部门规章的基础上，构建了我国出口管制制度的基本框架，为未来广泛全面地实施保护国家安全和利益的任务奠定了坚实的法律保障。

出口管制法共分四章。第一章为总则，说明立法目的和基本概念。第二章为管制政策、管制清单和管制措施，共分为三节：其中，第一节是一般规定，第二节是两用物项出口管理的相关规定，第三节则对军品出口管理进行了规定。第三章内容为监督管理，强调国家对管制物项出口的监督。第四章为法律责任，规定了违反相关法律条文的法律责任和后果。第五章为附则。

本法开宗明义，在总则中明确出口管制工作应当坚持总体国家安全观，维护国际和平，统筹安全和发展，完善出口管制管理和服务。在管制方式方面，国家实行统一的出口管制制度，通过制定管制清单、名录或者目录（以下统称“管制清单”）、实施出口许可等方式进行管理。

在监管机构组织方面，统筹之前各个监管机构在协调机制之下。国务院、中央军事委员会是承担出口管制职能的部门，按照职责分工负责出口管制工作。国务院、中央军事委员会的其他有关部门按照职责分工负责出口管制有关工作。同时将设立协调机制统筹原有管制体系。商务部、海关总署、工信部、科技部等均承担相当的工作职能。

在物项清单管理方面，统筹原来各自分立的物项清单，实施综合管理。本法明确了出口管制的范围包括两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项，同时，与物项相关的技术资料等数据也被纳入其中。这个范围与欧美等国家的出口管制范围基本相同，实现了“全面管制原则”（Catch All）。对于出口管制范围的明确，有利于我国企业进一步了解出口管制内容，避免违规行为。以今年8月28日《中国禁止出口限制出口技术目录》修订版本为例，我国将人工智能算法成果、5G通讯技术、航空航天技术等先进领域纳入其中，就是为了加强我国从出口管制领域对技术优势的保护。这样做不仅符合中国国情，符合国际惯例，更符合现代社会发展出口管制制度的方向。

三、

执法：加强精细化管理，有管有放，提升监管执法水平

本法的出台全面丰富了监管的物项清单、国别和地区、实体管控、许可管理、最终用户和最终用途等各个层面，对国际贸易全流程中的出口、再出口和视同出口以及各方主体实施精细化管理，大幅提升了执法水平和处罚的标准。下文将对本法的要点进行概述：

（一）确立范围全面的物项出口管制清单

本法规定，国家出口管制管理部门将制定、调整管制物项出口管制清单。国家出口管制管理部门也可对出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制。除被纳入出口管制清单或临时管制物项清单外，如果属于存在危害国家安全和利益，被用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的，或者被用于恐怖主义目的的物项，也会受到管制。可以看出，本法通过常规管制清单、临时管制清单和全面管制清单三种制度，对应当实施出口管制的物项形成了全面覆盖。

（二）出口许可制度完善

本法规定了管制物项出口经营资格制度和出口许可制度。出口经营者应当取得管制物项出口经营资格，且对于出口管制清单、临时管制清单和全面管制清单项下的管制物项，应当向国家出口管制管理部门提出申请许可后才能出口。本法还列明了国家出口管制管理部门在决定是否准予许可时应当考虑的因素，如国家安全和利益、国际义务、出口目的国家和地区、最终用户和最终用途等。

（三）最终用户和最终用途的管理

本法要求出口经营者向国家出口管制管理部门提交管制物项的最终用户和最终用途证明文件，且证明文件必须由最终用户或者最终用户所在国家和地区政府出具。最终用户应当作出承诺，在未经管理部门允许的情况下，不得改变管制物项的最终用户或者向第三方转让。出口经营者和进口商则有向国家出口管制管理部门报告最终用户和最终用途改变的义务。国家出口管制管理部门将建立管制物项最终用户和最终用途风险管理制度，以加强最终用户和最终用途管理。

（四）出口国和地区的风险评估

对管制物项出口目的国家和地区，国家出口管制管理部门可以进行评估以确定风险等级，并根据风险等级采取相应的管制措施。经过相关部门批准，国家出口管制管理部门可以会同有关部门禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、向特定组织和个人出口。

（五）对不同的国家地区和管控名单实施差异化管理

对违反最终用户和最终用途管理要求，可能危害国家安全和利益，将物项用于恐怖主义目的的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门会将其列入管控名单，并采取禁止、限制有关物项交易的做法，责令中止正在进行中的“有关物项出口”。结合国家出口管制管理部门在决定是否准予许可时综合考虑的因素和对出口国和地区的风险评估，我们不难看出，有关部门已经可以根据本法针对不同的国家地区和管控名单实施差异化管理。

（六）规制中介和第三方

本法规定，任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务。明知出口经营者从事出口管制违法行为仍然提供以上服务的，会被给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得以及罚款等处罚。

（七）加重法律责任

本法明确规定了九种出口管制的行为及法律责任，包含行政处罚和刑事处罚。在行政处罚方面，违法的出口经营者最高可以被处以二十倍违法经营额的罚款，情节严重的，会被吊销相关管制物项的出口经营资格。在刑事处罚方面，如果出口国家禁止出口的管制物项或者未经许可出口管制物项的，会被依法追究刑事责任。

（八）阻断措施、域外管辖与反制措施

本法规定了阻断措施，即中国境内的组织和个人向境外提供出口管制相关信息应依法进行，不得危害国家安全和利益。如果企业被列入美国出口管制“实体清单”或遭遇外国出口管制调查，此等规定将起到一定阻断外国域外管辖滥用的作用。

本法明确了域外管辖权，即违反本法规定，危害国家安全和利益，妨碍履行防扩散等国际义务的中国境外的组织和个人，会被依法处理并追究责任。同时，本法在最终用户和最终用途管控方面增加了核查制度，为将来我国实行境外实地核查提供了法律依据。

与二审稿相比，最终版增加了反制措施。任何国家或地区滥用出口管制措施危害我国国家安全和利益的，我国可以根据实际情况对该国家和地区对等采取措施。此条与商务部在今年9月19日通过的《不可靠实体清单规定》形成呼应，成为我国反制其他国家滥用管制措施的利器。

四、

合规：高度重视企业合规和政府引导以及相关建议

本法的颁布展示了我国政府部门在推动建设法治国家，帮助企业合规方面采取的新举措。根据本法第五条，第十四条规定，国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营；出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。可以预见，国家出口管制管理部门将陆续出台与本法相配套的实施条例、指南或标准，并更新、升级现有的行政法规，以更好地指导企业建立出口管制合规体系，为企业持续合规运营和国际化发展创造更好的法律条件和环境，与欧美先进国家接轨。从法律出台的目的和具体规定分析，为相关企业提出合规建议如下:

（一）核实本法对企业运营的适用性

企业应当在了解本法内涵和要点的基础上，结合经营物项的具体情况，探查本法的适用性。现阶段，我国出口管制物项和技术的范围主要在核生化导领域，我们建议这些领域的企业首先应该自查本法对企业的适用性；我们建议其他领域企业从检查《两用物项和技术进出口许可证管理条例》入手，探查本企业进出口物项是否属于管制范围。我们建议有其他技术进出口业务的企业密切跟踪未来一段时间内我国颁布的出口管制相关实施细则或者其他规定性文件，并判断企业在技术出口的业务中是否有受管控的内容，是否需要申请出口许可证等。企业在对自身业务进行自查的时候，可综合参考《技术进出口管理条例》《中国禁止出口限制出口技术目录》等法规文件。

（二）检查管理漏洞，评估违规风险，建设出口管制内控机制

按照本法要求，企业可以从物项管制清单、出口许可证申领、最终用户和最终用途管理、管控名单管理、出口国最终用户用途的尽职调查等方面，检查企业的合规风险点，制定风险管理措施。

企业应当尽快制定出口管制相关的风险管控措施，建立出口管制内部合规制度，以便在未来获得出口管制管理部门给予的通用许可等便利措施，加速供应链的循环。根据本法第五条，国家出口管制管理部门适时发布有关行业出口管制指南，引导出口经营者建立健全出口管制内部合规制度，规范经营；根据第十四条规定，出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运行情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。据此，建立健全合规体系不仅利于企业规避风险，更能帮助企业在出口贸易上节省时间和金钱成本，在激烈竞争的外贸市场中抢占先机。

在出口管制内部合规制度中，企业应注意将本法各项要求逐一落实到业务运营的各相关环节中，实现全流程管制。不仅在出口环节，更要在业务开展的全流程进行合规审查，例如，业务流程前期的出口经营资格申请方面，以及业务流程中期的物项受中国出口管制管辖权的判断，最终用户及最终用途的管理，出口许可证申请制度等方面。此外，在管制物项出口后也要对其最终用户和最终用途进行管制，以防止其被未经许可的主体获得或者被用于未经许可的用途。在本法出台后，对最终用户和最终用途的管控是企业出口管制内部合规制度的重要关注点。

（三）注意合规与外贸业务实际情况相结合

在业务开展中，企业需要将自身业务特点与本法相结合。企业要注意再出口、过境、转运、从保税区出口等业务模式中的出口管制风险，这部分的内容往往需要公司合规部门和海关关务部门互相配合，避免出现违规情况。再者，最终用户和最终用途声明需要从最终用户或者最终用户所在国家和地区政府出具，进口商出具的证明文件是无效的。出口管制管理部门在未来的执法中，可能会参考国际通行做法，联合其他部门共同执法。例如，有关部门在检查“管控名单”时，可能将其与“不可靠实体清单”进行对照；有关部门也可能与中国人民银行、证监会等机构进行反洗钱联合执法。因此，企业应当尽量做到全方位合规，万不可在违法的红线边缘试探。

（四）重视合规培训宣贯

随着《出口管制法》的生效，有关的规定和指导案例会随着出口管制体系的完善而产生，所以，企业需要对此领域的相关规定和案例予以特别关注。企业应当针对本法及其配套法规展开定期培训，对相关业务人员进行指导和教育。出口管制管理部门在本法颁布后会有更大的执法权限，执法范围将更加全面，涉及企业运营中的多个部门，如采购、生产、研发、市场销售、物流、财务等，对违法行为的处罚也会更加严格。企业应当避免出现自身员工因为不熟悉新出台的法规而违反法律规定，从而承担严重经济损失的情况。

结语

三年磨一剑，霜刃未曾试。《出口管制法》的正式出台标志着我国出口管制制度的发展进入了全新篇章。当下，我国出口管制制度已经初具规模，但是仍需要更多的执法案例和配套规章制度来丰富其内容。为了推动经济社会发展和适应变幻的国际格局，我国终将形成体系化的强效的出口管制制度。因此，企业应当从自身做起，在实际业务中理解运用本法，努力增强外贸业务能力，为我国实现国际国内经济双循环的发展格局做出贡献。

The End

作者简介

张国勋

北京办公室顾问

业务领域：WTO/国际贸易, 反垄断与竞争法, 合规/政府监管

刘向东

北京办公室公司部

沈捷西

北京办公室公司部

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