久违春风添暖意——中国反垄断2022年度盘点

作者：余昕刚 蒋蕙匡 侯彰慧 贾申

郭程 陈清澄

本文对2022年中国反垄断执法与诉讼的若干重点和亮点进行盘点总结，并在此基础上对2023年反垄断的发展态势作出展望。

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2022年，后疫情时代的世界政经格局继续经历“百年未有之大变局”。以数字科技、智能制造、医药健康、清洁能源等为代表的产业正成为各国恢复生产、发展经济的重点领域，包括反垄断在内的政府监管也开始扮演愈发重要的角色。过去一年，中国《反垄断法》落地14年迎来首次修正，配套立法、行政执法和司法活动也成果颇丰，全面推动企业的反垄断/竞争合规工作进入深水区。适逢岁末年初，我们结合既往的办案经验和分享交流，对中国反垄断在2022年发生的若干重点和亮点进行盘点，以飨读者。

1.

立法大年：《反垄断法》修正案正式生效，配套新规征求意见，央地合规指引频出

2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议表决通过关于修改《反垄断法》的决定（《反垄断法（修正案）》）。这是《反垄断法》自2008年正式实施以来首次修正。8月1日，《反垄断法（修正案）》正式施行，修正亮点包括大幅提高企业与个人的违法处罚标准，正式提出“安全港”制度，建立经营者集中审查停钟制度和分级分类审查制度，明确纵向垄断协议以排除、限制竞争的效果为构成要求等。（相关文章链接：长风破浪会有时——《反垄断法（修正案）》会给企业合规带来哪些变化？）

2022年6月27日，国家市场监督管理总局（“总局”）对外发布与《反垄断法（修正案）》配套的六部征求意见稿并公开征求意见，内容涵盖经营者集中申报标准和审查规定，以及对禁止垄断协议、滥用市场支配地位、滥用知识产权和滥用行政权力等垄断行为监管的进一步优化细化。9月27日与9月28日，总局公开了关于征求《禁止垄断协议规定》等四部配套规定公开征求意见情况。（相关文章链接：《反垄断法（修正案）》配套新规解读系列：经营者集中申报标准规定与审查规定（征求意见稿）亮点简析；《反垄断法（修正案）》配套新规解读系列：禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为规定（征求意见稿）亮点简析；《反垄断法（修正案）》配套新规解读系列：禁止垄断协议规定（征求意见稿）合规启示）

为引导企业更好地开展反垄断合规工作，中央和地方层面发布多个反垄断合规指引/指南。2022年9月16日，国务院国资委发布《中央企业合规管理办法》（《办法》），自10月1日起正式施行。《办法》以部门规章形式对中央企业进一步深化合规管理提出明确要求，进一步明确包括反垄断、反商业贿赂等重点领域的合规管理具体制度或专项指南（相关文章链接：合规速评丨解读《中央企业合规管理办法》八大亮点）。此外，各地也在年内发布了多个反垄断合规指引，反垄断合规的重要性进一步凸显：

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2.

经营者集中审查强化：首现纯境内附条件批准案例，五省市试点经营者集中分级审查

截至2022年12月31日，2022年总局及各分局共审结无条件批准经营者集中案件736件（同比增长8.7%），附加限制性条件批准5件，无禁止经营者集中案件。另据统计，在无条件批准的案件中，有681起案件为简易案件（同比增加16.4%），约占2022年案件总数的约92.5%。

2.1. 附条件批准案件

总局2022年附加限制性条件批准的5起案件中，三件涉及信息通信技术领域，另两件涉及民航货运和机场作业领域。其中，华东某机场与国内某大型航空物流公司新设合营企业案为国内首例纯内资企业附加限制性条件的反垄断审查案，也是首例仅涉及国企附条件批准的案件。该案体现了在“开展经营者集中反垄断审查工作中平等对待所有经营者”的平等原则。2022年附条件批准的5起案件的主要特点及附加条件情况如下表所示：

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2.2. 地方试点审查集中案件

2022年7月8日，总局发布《关于试点开展委托实施部分经营者集中案件反垄断审查的公告》，自8月1日起试点委托北京市、上海市、广东省、重庆市、陕西省市监局开展针对部分简易案件的反垄断审查工作，这是《反垄断法（修正案）》第13条在经营者集中领域落地的体现，也是第37条“经营者集中分类分级审查制度”的具体落实。自试点审查生效起5个月来，五试点省局共公示经营者集中简易案件103件，无条件批准经营者集中简易案件88件，具体情况如下表所示：

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2.3. 违法实施集中案件

总局全年公布了45起对未依法申报交易的处罚案例，其中约38件涉及互联网企业，19件涉及小股权收购（持股比例低于15%）。2022年罚款多为50万元顶格处罚，处罚力度显著提升。此外，《反垄断法（修正案）》将经营者集中相关违法行为的罚款标准从50万元的上限提升到上年度销售额10%（具有或可能就有排除、限制竞争效果）或500万元（不具有排除、限制竞争效果），同时情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，可能被处以前述罚款基数的2倍以上5倍以下罚款处罚。[6]

值得注意的是，自2022年8月1日以后达成协议尚未“实施”的交易若涉及未依法申报存在适用上述新的罚则的可能，而历史上未申报即实施的“应报未报”交易尚未超过追溯时效，后续被查处是否以及如何适用更新后的处罚规定还有待观察。基于此，建议企业（特别是拟上市和/或重点领域的企业）对历史交易是否需要补报进行评估，对于新交易尽早开展反垄断申报评估工作，避免不进行申报或“抢跑”交割面临的高额处罚。

3.

垄断协议和滥用行为调查深化：商业特许经营首案出现，继续专注公用事业、建材、医药、平台等涉国计民生领域

2022年的反垄断行政执法持续活跃。截止12月31日，2022年全国全年办结垄断（垄断协议与滥用市场支配地位）案件按决定书数量计共85件，罚没金额约7.34亿元。据统计，2022年已公开的行政处罚案件包括：8起横向垄断协议案件，涉及固定价格、分割市场等；6起纵向垄断协议案件，涉及转售价格维持（其中1件同时涉及纵向垄断协议与横向垄断协议）；12起滥用市场支配地位案件，涉及不公平高价、拒绝交易、限定交易、搭售、附加不合理交易条件等。

其中，公共事业、石油化工、医药、建材、平台等领域仍是反垄断调查执法的重点领域，其中5例行政处罚案例都涉及对相关行业国企的处罚。值得关注的是，在海南某药业公司纵向垄断协议案[7]中，当事人因达成（但未实施）限定最低转售价格的纵向垄断协议被处以罚款，这是截至目前第二起对“尚未实施所达成的纵向垄断协议”进行处罚的案件。由于《反垄断法（修正案）》对尚未实施的垄断协议行为的处罚力度显著提高（从最高罚款50万元显著提升至最高300万元），建议企业（特别是公共事业、医药等重点领域行业）谨防相关风险，做好反垄断合规管理。

2022年部分代表性案例及相关亮点如下表所示：

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4.

反垄断诉讼活跃：法院在维护市场公平竞争中扮演愈发重要的角色

2022年11月18日，《最高人民法院关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（公开征求意见稿）》（《垄断民事纠纷司法解释》）向社会公开征求意见。这是最高人民法院在2012年发布的《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》基础上进行的第二次大幅度修订。

具体而言，《垄断民事纠纷司法解释》对程序性事项、相关市场界定、反垄断违法行为的认定、垄断违法行为实施者需承担的民事赔偿责任等作出了更细致的规定。修订后的《垄断民事纠纷司法解释》不仅将为法院审理垄断民事纠纷提供更清晰的指导，同样也将为企业的反垄断合规风险管理和诉讼应对提供指引。（相关文章链接：China SPC Seeking Comments to Revise Antitrust Litigation Rules）

2022年8月1日，最高人民检察院印发《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》，要求“认真贯彻落实修订后的反垄断法，积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作，重点关注互联网、公共事业、医药等民生保障领域”，“涉及互联网领军企业合规经营、互联网产业政策、行业标准以及国际竞争等重大敏感复杂案件，应由省级检察院或者最高检直接立案办理。”可见，平台经济领域以及涉及国计民生领域的反垄断公益诉讼已经提上日程，建议相关领域企业对反垄断风险管理和日常合规经营给予高度重视。

近年来，反垄断诉讼逐渐成为企业和个人维护自身权益的有效工具，请见下表对2022年的部分代表性案例的突出亮点的梳理：

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5.

展望2023：反垄断开启常态化监管，合规工作任重道远

2022年11月，市场监管总局办公厅发布《关于进一步贯彻实施<中华人民共和国反垄断法>》的通知，要求各地市场监管部门进一步加强和改进反垄断执法，提升监管效能。可见，反垄断监管仍将是2023年中国政府监管的重中之重。根据我们的实务经验和前沿观察，有以下几个方面值得重点关注：

• 《反垄断法（修正案）》配套新规和《垄断民事纠纷司法解释》出台。截至目前，总局已公开关于四部配套规定的公开征求意见情况，《垄断民事纠纷司法解释》征求意见反馈也已于12月9日截止。六部《反垄断法（修正案）》配套新规与《垄断民事纠纷司法解释》正式出台后将对企业的反垄断合规工作产生较大影响。

• 未依法申报案件。虽然较之2021年，2022年经营者集中申报监管进入常态化、违法实施经营者集中处罚案件数量有所回落，但平台企业相关案件仍占公布案件的绝大多数。此外，《反垄断法（修正案）》显著提高了未依法申报的法律责任。因此，各企业（特别是互联网平台企业）需高度关注过往交易“应报未报”如何处理的问题，同时在新交易的架构设计中也需要多考虑反垄断合规要求。
  

• 国计民生领域反垄断执法。2022年发布的垄断协议和滥用市场支配地位处罚案件的大部分涉及公用事业、医药、建材等国计民生领域，总局也于2022年11月发布了系列评论文章，总结公用事业、医药和建材领域10年反垄断执法观察，预计2023年总局会继续围绕医药、建材、公用事业等重点民生领域开展执法。
  

• 反垄断诉讼持续升温。在强化反垄断的背景下，2022年公布的一系列反垄断典型诉讼案件引发广泛关注，越来越多的企业诉诸反垄断诉讼维护自己的权益或进行商业攻防。值得注意的是，《反垄断法（修正案）》新增反垄断公益诉讼，《垄断民事纠纷司法解释》也明确提出民事公益诉讼制度，相关企业将面临更加严格的反垄断诉讼合规要求。

• 反垄断与数据、国家安全审查等领域的监管竞合。结合我们的办案经验，针对同一平台企业，可能存在反垄断与数据监管部门的联动执法；针对同一交易，可能存在反垄断执法机关、数据安全主管机关与国家安全审查机关同时对市场竞争、数据安全、外商投资准入等重点问题的监管聚焦。建议相关企业在对重要、敏感交易开展经营者集中申报的同时进行相应的数据安全与国家安全审查评估。

2022年年底，随着中国放开疫情管控，国内各企业将面临新的发展机遇，修订后的中国《反垄断法（修正案）》及相关配套规定将着力推动广大企业在加快自身发展的同时强化竞争合规建设，推动后疫情时代中国经济的复苏与平稳向前。

[注] 

[1] 市场监管总局关于附加限制性条件批准环球晶圆股份有限公司收购世创股份有限公司股权案反垄断审查决定的公告，https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/202204/t20220424_342164.html。

[2] 市场监管总局关于附加限制性条件批准超威半导体公司收购赛灵思公司股权案反垄断审查决定的公告，https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/202204/t20220424_342166.html。

[3] 市场监管总局关于附加限制性条件批准高意股份有限公司收购相干公司股权案反垄断审查决定的公告，https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/202206/t20220628_348220.html。

[4] 市场监管总局关于附加限制性条件批准上海机场（集团）有限公司与东方航空物流股份有限公司新设合营企业案反垄断审查决定的公告，https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/202209/t20220914_350009.html。

[5] 市场监管总局关于附加限制性条件批准大韩航空公司收购韩亚航空株式会社股权案反垄断审查决定的公告，https://www.samr.gov.cn/fldes/tzgg/ftj/202212/t20221226_352414.html。

[6]《反垄断法（修正案）》第58条、第63条。

[7] 琼市监处罚［2022]32号行政处罚决定书

[8] 京市监垄罚〔2022〕06002号行政处罚决定书

[9] 浙市监案〔2022〕6 号-10号行政处罚决定书

[10] 国市监处罚〔2022〕87号行政处罚决定书

[11] 京市监垄罚〔2022〕06001号行政处罚决定书

[12] 相关文章链接：《挂席拾海月——医药健康行业反垄断合规实务及应对（二）：成品药、医疗器械与知识产权》。

[13] 陕市监反垄断处字〔2022〕1号-6号行政处罚决定书

[14] 黔市监价处〔2022〕10号行政处罚决定书

[15]（2021）最高法知民终1020号民事判决书

[16]（2021）最高法知民终388号民事判决书

[17]（2021）最高法知民终1298号民事判决书

[18] 最高人民法院（2021）最高法知民终1790号民事判决书

[19] (2021)最高法知民终1977号民事判决书

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余昕刚  律师

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郭程  律师

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陈清澄

北京办公室  合规与政府监管部

* 孙怡对本文亦有贡献。

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