吴味 | 疾控机构改革的“钱权”思维
吴味
每有公共卫生（健康）大难，总会掀起公共卫生系统改革的浪潮，首当其冲者就是公共卫生的核心部门——疾控机构（疾控机构主要是疾病预防控制中心，还包括在某些地区单独设立的寄生虫病防制机构、地方病防制机构、结核病防制机构、慢性病防制机构、精神卫生机构等疾病预防控制机构；也包括临床医院内部的预防保健部门或公共卫生部门和医院感染控制部门等。）2003年非典（SARS）流行灾难导致了全国性的卫生防疫站的改革——防疫站一分为二为疾病预防控制中心和卫生监督所；16-17年后的今天，比非典严重多倍的新冠肺炎流行灾难使中国疾控机构的问题更加凸显出来，在国家最高领导人的加强公共卫生建设讲话的鼓舞下，疾控机构的新一轮改革的呼声强烈，甚至很多地方已经开始行动了。纵观非典之后疾控机构改革的成果，应该说在应对突发公共卫生事件和一般公共卫生问题方面，疾控机构还是取得了一定的进步；但存在的重大问题也是很多的，甚至可以说16-17年来疾控机构没有本质的变化，这体现在疾控机构的四个根本性质方面：
1、疾控机构作为公共卫生核心、指挥部门的地位依然不明确，社会各公共卫生部门及其应有关系依然不明确。2、疾控机构的主要职责依然很多不清不白。现有的疾控机构从上到下都对疾控机构的主要职责（围绕公共卫生问题的诊断、开处方以及部分执行处方和指导其它部门执行处方）没有深刻认识。3、疾控机构履行主要职责工作依然严重不足——尤其是如何及时发现公共卫生问题、提出全社会应对的策略和措施严重不足，疾控机构安身立命的专业化程度低。4、疾控工作的根本方法论——现场流行病学定位不明确，导致专业人员公共卫生工作能力严重不足。（详见吴味《疾控机构改革方法论》，吴味的《问题主义》公众号2020年1月19日文章。）
这导致了疾控机构应对公共卫生问题（尤其是像新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件）的能力严重不足（否则此次新冠肺炎疫情也不至于引起如此大的全国、乃至全球性灾难）。而现在我们呼吁和行动的疾控机构改革似乎对这些重大问题没有深刻的认识，笔者观察到的太多的改革想法却是“要钱”和“要权”（要行政权力）。
一、“要钱”的改革
“要钱”的改革涉及两个方面：一是要单位经费，一是要个人经济待遇。
对于前者，不可否认，各级政府对公共卫生的投入在比例上与发达国家比起来相对较低，但各级疾控机构对于现有的业务开展来说是否真的很缺钱用呢？其实根本不是这么回事。现在，疾控机构普遍反映财政所拨经费很难用，花不出去，经常是拖到到年底由各级行政部门催着突击花钱（这样的花钱怎么可能对公共卫生专业工作有促进作用呢？相反还可能导致腐败。）原因何在？这是因为近几年国家财政拨款使用要求越来越严格规范，以前，疾控机构（社会其它部门也一样）的经费使用很不规范，浪费极大，甚至腐败现象也很严重。现在经费使用要求严格规范了，钱就很难花出去了，这说明针对疾控机构现有的业务工作来说不是缺钱，而是钱多了。但疾控机构的公共卫生专业能力又严重不足，这说明疾控机构没有真正地好好开展、也没有能力开展其根本性质要求应该开展的许多专业技术业务工作。但这根本不是单位缺钱的问题，而是长期以来上述疾控机构四个方面的根本性质的严重异化或迷失问题，这种异化或迷失根本上影响了疾控机构的运作方式方法，最终也影响了疾控机构的业务能力建设。
现在，新冠肺炎疫情尚未结束，某些疾控机构就开始酝酿着、甚至实施着“要钱”的改革——无非是把钱要来盖楼、买仪器设备、购应急物资等等。关于购买仪器设备，实际上，许多疾控机构现有的仪器设备的使用率很低，并非使用饱和，更非超负荷使用，或者瞎使用，没有围绕着疾控机构的真正的职责工作来使用仪器，再买仪器设备也是浪费；而购应急物资，疾控机构的应急物资储备再多，也不可能满足全社会应对新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生事件；至于盖楼，办公面积已经定死，不能超标（最可笑的是居然将疾控机构当作行政机构一样定办公面积，连实习生、研究生、进修生、档案资料柜等所需要的面积都不能考虑。如果需要考虑，倒是可以多一点房屋面积。）所以盖楼无非是用来存放仪器设备和应急物资——增加实验室和仓库，或巧立名目设置几个无关疾控机构真正痛痒（疾控机构的根本性质回归）的部门（如某某应急指挥中心、某某应急处置中心、某某研究中心、某某培训教学中心、某某训练基地、某某信息化中心等等）。但当疾控机构的四大性质的异化或迷失没有得到真正反拨和回归的前提下，这些“要钱”的改革几乎没有意义，是浪费纳税人的钱，是一种“伪改革”。
对于后者，是说疾控机构工作人员的待遇差。由于待遇差，导致疾控机构人才流失严重，所以疾控机构改革需要提高福利待遇。
然而，说疾控机构待遇差几乎都是与医疗机构比较，但这种比较是否合理？疾控机构的公共卫生医师的工作量（现有）、工作直接责任风险与临床医生是无法相提并论的（此次新冠肺炎疫情有3000多临床医生被感染？而疾控机构的公共卫生医师一个感染也没有），这就是为什么全世界绝大多数国家临床医生的待遇都是很高于公共卫生医师的原因，更何况我们国家的现有疾控机构的专业化与临床医院是无法相提并论的，没有很好地体现自身应有的专业价值，那工资待遇怎么能够与医疗机构攀比呢？何况我们国家临床医生的待遇与国外相应比较并不高。
由于疾控机构的公共卫生工作是一种专业技术型公共事务（处理公共卫生问题，临床机构是处理个体疾病问题），疾控机构的工资待遇与公务员比较是比较合理的，很多国家就是把疾控机构定位为公务机构，那公务员的待遇怎么能与临床医生攀比呢？但疾控机构又是专业技术单位，其专业技术人员的平均待遇应该高于当地公务员的平均待遇（具体应该高多少可以根据工作专业技术难易程度和工作量来确定），但前提是疾控机构必须体现出它应有的专业性和对当地公共卫生的贡献。
关于疾控机构人才流失严重的问题，首先，没有看到严谨科学的调查研究报告，常常是只见说疾控机构人才调走，但却不见说人才调入，至少在深圳，各个疾控机构根本没有多少人才调走，反而引进了许多人才，可以说至少是平衡的，甚至引进的人才的层次和数量均高于调走的人才。其次，决定人才流动的不仅仅是经济待遇，还有人生价值实现，尤其对于高层次人才更是如此。现在疾控机构的专业化严重不足，对社会的贡献低，社会影响（声誉）低，很难满足人才的价值定位，尤其是内地基层疾控机构更是如此，疾控机构常常成为非专业关系户和专业阿混门的安乐窝，这样怎么能够有高待遇？真正有事业心的人才怎么愿意待在这里而委屈志向和虚度光阴？但即使如此，也没有多少人才从疾控机构调走，很多人才都在疾控机构无所作为而又无可奈何地耗着，因为中国的人才流动本来就是很不自由的。
不要拿中国疾控中心有多少多少人才流失说事，那些人才调走很多是为了当官和科研等谋求个人更大作为，不完全是为了经济待遇；且中国疾控中心的人才本来绝大多数就不是公共卫生专家，其调走最多只影响其科研，其真正的公共卫生能力不会受影响，都一样差；还有，中国疾控中心每年有多少人才调入？绝对不会少，现有的高学历、高职称人才真的很少吗？不够用吗？实际上，中国疾控中心的公共卫生能力差根本上不是因为没有高学历、高职称人才，而是因为疾控机构性质的长期异化或迷失，这种异化或迷失导致中国疾控中心很难产生真正的公共卫生专家，极少数真正的公共卫生专家也难以发挥作用。其它各地疾控机构更是如此。
二、“要权”的改革
现在，疾控机构改革的一个非常突出的想法是认为疾控机构的行政地位太低，行政权力太小了。连国家卫健委新冠肺炎疫情高级别专家组组长钟南山院士都说“我们CDC（疾控中心）的地位太低了，只是一个技术部门，是卫健委领导下的部门，没有得到足够的重视。”许多专家也认为，在很多国家，疾控机构可以直接向国家最高领导汇报疫情，可以直接向社会发布疫情信息，但在中国，疫情信息需要逐级上报，等等。所以疾控机构改革应该提高疾控机构的行政级别，赋予更多的行政权力。常见的说法是把疾控机构改成“疾控局”。
但我不知道，疾控机构到底要有多高的行政级别才算地位不低，才算有权力呢？就算成立疾控局，就算可以直接向国家最高领导汇报，不是还有更高的行政权力来管疾控机构吗？这不是换汤不换药吗？那疾控机构如何才能具备对于公共卫生（疾病预防控制）问题的真正的决策与指挥的权力呢？
实际上，这种“要权”的改革其实是不得要领，完全没有真正理解疾控机构的决策与指挥的“权力”来自何处。我在《公共卫生定位思考》一文中早就论述了疾控机构的这种权力的来源，并厘清了疾控机构与行政部门的关系：
“疾控机构与卫生行政部门的关系实际上是责任部门与辅助（支持）部门的关系。就像医院，临床科室是诊疗的主要责任科室（临床医生是主要责任人），其它管理职能科室（包括行政科室）都是辅助支持科室。”“认为卫生行政部门是指挥部，疾控机构是参谋部，是一种严重的公共卫生错位。……如果硬是要说‘指挥’的话，那疾控机构本来就应该有由其专业技术决定的解决公共卫生（疾病预防控制）问题的决策与指挥的权力，就像医生决策与指挥治疗病人的权力一样，这不是行政授权，是其本身工作的性质（专业技术）决定的。疾病预防控制根本上是科学技术问题，只有疾控机构‘指挥’不动时，卫生行政部门才需要出面协助解决。”
这即是说疾控机构的专业技术性质决定了疾控机构的公共卫生医师（团队）对于疾病预防控制来说具有至高无上的决策与指挥权力（包括公布疫情等一切疾病预防控制的决策与指挥），就像医生的专业技术决定了医生对于病人的诊疗来说具有至高无上的决策与指挥权力一样。这种权力是自然就有的，不是现实法律授予的，它来源于自然法。它不是行政权力，而是专业技术权力，但它却高于任何行政权力。现实的法律只需要对它予以明确和保护，不容许其它事物（尤其是行政权力）干扰和破坏，从而凸显疾控机构及其公共卫生医师（团队）的自然地位（权力）。需要注意的是，有关疾控机构的现实法律应该根据疾控机构的这种自然权力（专业技术权力）来制订，否则必然导致疾控机构专业技术性质及功能的异化，疾病预防控制就会出现严重问题。
所以，我恰恰认为，疾控机构需要的不是提高行政级别，增加行政权力，而是去行政级别化，成为纯专业技术单位，让那些非公共卫生专业的行政官员以及无专业能力而想当官的人远离疾控机构（主要靠硬性制度规定。另外没有行政级别，完全吃专业技术饭，那些行政官员在疾控机构恐怕也不好混）。在法律明确疾控机构及其公共卫生医师的自然地位（专业技术权力）的情况下，让疾控机构回归它的专业技术本质，回归它决策与指挥公共卫生（疾病预防控制）问题的至高无上的专业技术权力的“无冕之王”地位，就像临床机构及其医生决策与指挥诊疗个体疾病的“无冕之王”地位一样。谁能够剥夺临床机构及其医生自己决策与指挥诊疗个体疾病的权力呢？那为什么疾控机构及其公共卫生医师决策与指挥解决公共卫生问题的权力就不能保证呢？就可以被行政权力随便干扰、乃至剥夺呢？（此次新冠肺炎疫情的防控有多少是疾控机构在决策和指挥？而武汉某些医院其医生早期发现新冠肺炎疫情而报告给了医院的疾控部门公共卫生科等，而医院领导却轻而易举地压制了医院的疾控部门的疫情报告和处置的权力——批评报告疫情的医生，阻止医院公共卫生科及时进一步向武汉有关辖区的疾控中心报告疫情。）还是因为疾控机构性质的长期异化或迷失，导致政府部门没有真正把疾控机构当作专业技术机构（甚至疾控机构自己也没有把自己完全当作专业技术机构），却把疾控机构决策与指挥公共卫生问题解决的至高无上的专业技术权力当作行政部门赋予的行政权力，行政权力可不就是一级压一级的吗？如此这般，疾控机构及其公共卫生医师决策与指挥公共卫生问题解决的专业技术权力怎么能够保证呢？
因此，疾控机构的“要权”的改革完全体现的是中国特色的行政权力思维（观念），以为有了行政权力就能解决疾控机构存在的根本问题。恰恰相反，中国最可笑的是将专业技术部门行政级别化，以至于几乎所有的非民间专业技术机构（不仅仅是疾控机构，还有大学、医院、研究机构等等）全部衙门化了，衙门的行政思维和做派怎么做得好专业技术呢？面对重大新发传染病疫情突发公共卫生事件，怎么可能不出现严重的疫情防控问题呢？所以，疾控机构的“要权”（要行政权力）的改革同样是一种无效、乃至有害的改革。
疾控机构真正的改革应该是让疾控机构的已经异化或迷失的四大根本性质得到根本性反拨和回归。这样的改革绝不可能是这种“要钱”和“要权”。
2020年3月10-12日夜于深圳