陆铭：以县城为重要载体的城镇化建设，关键在差异化发展

文琳资讯 2024-04-11

作为中国城镇体系重要组成部分的县城迎来中央文件的支持。

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（下称《意见》）。《意见》提出，顺应县城人口流动变化趋势，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。

《意见》强调，科学把握功能定位，分类引导县城发展方向：加快发展大城市周边县城，积极培育专业功能县城，合理发展农产品主产区县城，有序发展重点生态功能区县城，引导人口流失县城转型发展。

国家发改委数据显示，2021年年底，中国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。

怎么理解以县城为重要载体的城镇化？大城市和县城在城镇化进程中将分别扮演怎样的角色？

澎湃新闻记者就《意见》相关问题专访了上海交通大学特聘教授陆铭。

陆铭表示，《意见》理念非常先进。他强调，在县域经济的发展中，要差异化对待，不要一刀切地去做增量。一定要区分人口流入地和流出地的不同情况来走不同的县域经济发展路径。每一种类型的县城都能够发展得更加健康、可持续，为不同类型的人提供满足自己对美好生活向往和提升收入共同富裕的机会。

澎湃新闻：您怎么看这次城镇化的文件提出以县城为重要载体？提出的背景是什么？这是不是意味着县城将成为新一轮城镇化的重点？

陆铭：这次文件非常重要的一个背景，就是中国区域经济在空间格局上正在出现重大变化。这个变化在过去几十年以来慢慢发展，现在这个趋势已经非常明显了：中国的国土上，出现了区域经济的分化，一部分地区持续成为人口流入地，而另外一部分成为人口流出地。总体而言，人口流入的地方，有两个特征，一是在沿海地区，特别是长三角、珠三角，另外一个是在一些大城市、省会城市及周围。如果一个地方既远离沿海，又远离中西部和东北的大城市，那么总体上人口是减少的。一些人口流出的城市，他们的中心城区也是人口正增长的，真正人口负增长的其实是在郊区的县和农村地区，这样就导致了中国县域经济的分化。这份文件对县域经济面的人口分化有非常清楚的认识，对于人口流入的地方，特别是大城市周围，要去顺应经济发展的趋势，推进它与大城市的融合发展，而人口流出地就引导它去找新的发展空间，甚至要顺应人口减少的趋势，避免盲目扩张。在这个背景上，不能把文件理解为未来就要大力发展县城，更确切来讲，应是在县域经济的发展中，要差异化对待，不是一刀切地去做增量。

澎湃新闻：未来大城市和县城、农村将分别扮演什么角色？

陆铭：中国今天的区域经济已进入到一个阶段，即在城市群内部的大城市、中等城市、小城市、小城镇、农村，已经成为一个体系，这个阶段的到来实际上还是因为区域经济一体化的程度在不断提高，而这本身又是以区域经济发展的集聚和规模效应为前提的。具体而言，中国今天的经济，不同的城市之间，功能是互补的。大城市的经济结构开始逐渐以服务经济为主，包括为制造业赋能的现代服务业，包括消费服务业，如会展、演艺、文化等容易在人口密度高的大城市发展起来的行业。

小城市和县城，分成两种，一种是在大城市周围的县城，与中心城市的功能互补，有一些承担制造业的功能，跟大城市的现代服务业配合，还有一些承担着居住、休闲旅游度假功能，都是与核心大城市紧密连接的，那的确需要加强相关功能的提升。另外一种，在地理位置上远离大城市，有的周围是农业生产基地，承担连接农业和现代化大中城市的功能，如农产品的加工、销售及为农业所提供的服务业等，有的承担旅游的节点功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服务业等，还有一些县城有较好的资源，如森林、矿产，那么也可以做资源型的产业。还有一些边境地区的县城，承担国防安全的功能，以及人口稀少地区的县城，承担生态安全的功能。

大中小城市和小城镇、农村，实际上是一个体系，不同的县城，由于位置不同，功能也会不同。

澎湃新闻：《意见》将县城分为大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城，还提到了人口流失县城。您怎么看这种分类？

陆铭：这份文件应该说理念非常先进。对于中国的农村地区、县域经济要差异化发展，本质是经济地理的问题，要具体分析县城在自然地理和经济地理处于的位置。部分县城靠近大城市，靠近沿海，就可以工业化、城市化，融入以大城市为核心的辐射范围，而远离沿海，远离大城市的县城可以更多的承担粮食安全、生态安全、国防安全等功能。

有的地方人口流入，有的地方人口流出，实际上是一个大国建设统一大市场必然会出现的格局。因此，这次文件对于县域经济的发展按照经济功能做了仔细的分类，并分类提出未来发展的方向。

不过，现在也存在一些认识上的误区，认为这份文件是要搞小城镇发展，壮大县域经济，与已经出现的大城市和大城市发展为都市圈的趋势背道而驰。这种担心是不必要的。

此次文件的出台，我认为是决策部门在认识中国的区域经济发展和城市体系方面，对于客观经济规律的把握越来越科学，越来越能够做到尊重区域经济发展的规律和城市发展的规律，从这个意义上，作为学者是非常高兴看到这样的进展，与此同时，也建议所有的社会公众能够准确把握这份文件的精神，一些地方政府也要准确地看到自己所在的地方或县城，是属于哪个分类，从而采取适合本地发展的路径，不要跑偏了。

澎湃新闻：《意见》特别提到，要引导人口流失县城转型发展，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移，支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。人口流失县城的转型发展，有什么好的路径吗？

陆铭：在讨论人口流失县城转型发展前，需要引导地方政府和社会公众科学认识人口流失县城的规律。此前一直有一种认识的误区，认为在中国人口流入的地方，都是因为优惠政策产生的经济发展机会，而人口流出地是因为没有这样的经济政策，如果这个认识是对的，就会引导决策者和地方政府对于县域的经济发展走向争取政策、争取资源的发展路径上。

但要特别强调的是，在中国这样的大国，每一个地方的自然地理条件和经济地理条件差别都非常大。我们必须把县域经济的发展放到经济全球化和现代化的进程中去理解，才能够看到县城人口流入流出的客观经济规律，这样才能科学把握每一种类型的发展路径。靠近沿海或大城市的地方人口流入，会带来建设用地的需求，要让这些地区的县城在发展制造业和提供居住及配套大城市的功能方面得到更多的发展空间，和大城市一起形成一体化的都市圈。人口流出的地方，往往外围的郊区和农村地区人口呈现负增长，就会出现几个现象，已经得到的建设用地指标没有利用，已经进行的建设出现大量的闲置，在新城建设里还有大量的住房建设、工业园建设出现闲置，此外农村地区随着城市化率不断提高，宅基地逐渐闲置，甚至成为空心村。

这种人口负增长地区的闲置建设用地完全可以复耕为农业用地和生态用地，相应的建设用地指标和补充耕地指标可以做跨地区的再配置，用到人口流入的地方，来相应提高建设水平，同时也能让人口流出地的人口换个地方提高就业机会及收入水平。

在这个过程中，人口流出的地方，一定要注意自身的条件，发展的产业需要具有可持续性和比较优势。如果一个地方的比较优势是在农业、旅游、自然资源这样的产业上，在经济总量增长空间、资源总量受到约束的情况下，相应吸纳就业和人口的能力也不强，就有可能持续产生人口的流出。这种情况下，欠发达地区就要着眼于人口流出过程中，提高留守人口的人均资源占有量或使用量，提高人均GDP和人均收入。也要求中央政府和省一级政府对人口流出地提供与人口规模相适应的公共服务，来帮助他们改善生活质量。要避免人口流出过程中“人定胜天”的想法，认为优惠政策和行政力量就可以改变经济规律，在地方政府要做大本地经济规模和招商引资税收规模的情况下盲目投资，违背自己的比较优势，结果可能导致债务增长或恶化，只要时间拉长，就发现这样的做法得不偿失。

澎湃新闻：《意见》提到，依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。这一政策，意味着什么？会不会出现一些学者担心的农民没有“退路”？是不是需要一些配套措施？

陆铭：我认为城市化进程中农村人口逐渐减少的情况下，农村土地制度，包括宅基地制度，一定要慢慢顺应城市化的趋势。这次的文件中，关于农村土地制度改革的提法比之前有了一些进步，特别提到保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持其依法自愿有偿转让上述权益。

自愿且有偿，这非常重要。换言之，两个极端都要不得。一方面，认为农村土地制度不能动，这要不得，这与经济发展的客观规律相违背，也不利于农民自主决定土地的使用权、转让权、收益权，不能保障这些权利，就切掉了带来合理合法的财产性收入的机会，也不能改善土地资源的利用效率。另一个极端在历史上曾出现过，也是不对的，在违背农民自愿且补偿不足够高的情况下，让农民“被上楼”，被动地集中居住。

在这两种极端状态的中间，如果随着城市化的进程，农民在城市里有了就业岗位，甚至已经长期稳定就业和居住，再加上接下来国家如果在推进流动人口市民化的过程中，能够让这些流动人口在所居住和就业的城市转化成市民，然后享受平等的公共服务并且获得社会保障，就可以打消农民的后顾之忧。现在的政策下农民进城并不以放弃土地为前置条件，未来要保障农村各种土地的权益可以在自愿有偿的基础上转让。这就可以避免很多人担心的没有退路的问题，因为哪怕农民在城市中失业了，市民身份下，也能够享受城市地区的失业保险，最低生活保障、廉租房公租房，当然这需要一个过程，要不断努力往这个方向靠近。

还有一些方法是可以探索的，比如，农民在放弃自己土地相应权利的过程中，作为一种过渡的手段和人性化的操作，可以给农民保留一两年的反悔期，这种方式是可以考虑的，根据各个地方的具体实践来操作。但从大的趋势角度而言，不能因为这种担心，就认为农村的土地制度不能改革。农业经济学几十年来的发展证明农民是理性的，他会综合考虑自己所面临的风险以及所获得的补偿，来决定是不是自愿地放弃自己的土地使用权。

更为重要的是，我们看到，在城市化的大趋势下，对于农村土地的权利能够更加明确的界定，并且在制度上允许自愿和有偿的条件下转让土地使用权，恰恰是农民提出的呼吁。我们不能因为在极端情况下，个别农民有可能选择不合理价格转让自己的土地使用权，就在制度设计上去阻碍能够让绝大多数农民受益的改革。

澎湃新闻:《意见》还指出，建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制，重点支持吸纳农业转移人口落户多的县城。建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，专项安排与进城落户人口数量相适应的新增建设用地计划指标。这意味着什么？

陆铭：传统的体制之下，财政转移支付是与一个地方的户籍人口挂钩的，而且假设为，一个地方经济发展水平越差，就越缺钱去提供公共服务、基础设施。但实际上，经过近20年对欠发达地区的财政转移支付后，今天中国所面临的情况是得到大量财政转移支付的地方建了很多学校、基础设施、工业园等等，但人口仍然在持续流出，相反在人口流入的地方却缺乏公共服务和基础设施的供给，包括住房、教育等。由于在人口流入地的学校供应大量不足，就使得今天大量的农民工进城以后，没有充分的学校来容纳他们的子女，产生了留守儿童的问题。因此，接下来，财政转移支付和土地资源的配置都要与人口流动的方向一致起来，就是为了改变公共资源的配置和人口流动方向的错配问题。

人口流入的地方一定会带来建设用地、公共服务、基础设施的更多需求。从资源配置角度，人多的地方就需要更多的满足居住、教育、医疗需求，来容纳更多的人口。人口流出的地方，可能要进行闲置的基础设施、公共服务用地、住房的减量供应，公共服务逐步向中心城区集中，这样能够在保证质量的情况下，提升人口流出地的公共服务，满足人民对美好生活的向往，在地区之间实现基本公共服务的均等化。

因此，总体而言，人口流入地从趋势上会得到更多的财政转移支付，但又不能把它绝对化。人口流入地也会有更多的经济增长空间和税收，所以得到更多的财政转移支付和建设用地指标是与以前比，但横向比较的话，欠发达地区的财力缺口较多，所以不能说在绝对数量上也是人口流入地得到转移支付更多。横向比较，建设用地指标肯定是人口流入地得到更多，但财政转移支付是不一定的。

澎湃新闻：推进以县城为重要载体的城镇化建设，是不是也有利于推进共同富裕？

陆铭：是的。在人口发生空间大变局的情况下，推进共同富裕，简而言之，实际是三种类型的人。第一种，在人口流入的地方，有经济发展的空间，技术进步和资本积累推进的产业发展源源不断创造就业机会，提升收入水平。第二种，在他出生的地方自然地理条件和经济地理条件不好，是一个人口流出地，提供的就业机会和经济增长的空间不大，就可以流出，流入到那些经济发展条件较好的地方，来提高自己的收入水平和生活质量。第三种，是不愿意离开自己家乡的那部分人群，当人口流出时，留守的这部分人群可以获得更多的人均资源占有量或使用量来提高收入。

县域经济的发展实际上就需要顺应不同人群提高自己收入和就业空间的需求，实现共同富裕。有些县城能够融入大城市为核心的都市圈的发展，共享经济发展的机会，而且为流动人口创造大量的就业机会，而对于相对偏远的地区，也有自己经济发展的空间，找到符合自己比较优势的产业发展路径，也可以在特定产业中创造一些就业机会，实现就地城镇化。发展条件较差的边远地区的县城，还要通过财政转移支付，来提供更好的公共服务，如此也能实现留守人群的共同富裕。

总的来讲，还是要强调，传统上有一些思维误区，要深刻理解中国今天经济和人口的空间大变局，而不是中央发布关于县域经济的文件，就认为未来中国不发展大城市，又回去发展小县城了。不是这样的，现在关于区域经济发展和城市化的路径，决策层已经有全新的科学的认识。因此，一定要区分人口流入地和流出地的不同情况来走不同的县域经济发展路径。每一种类型的县城都能够发展得更加健康、可持续，为不同类型的人提供满足自己对美好生活向往和提升收入共同富裕的机会，大家共享经济发展的成果。