易本胜：美国缘何净评估？
美国缘何净评估？
军事科学院军事战略研究部 易本胜
美国为什么净评估？可以有许多不同的解释，但根本原因在于需求的牵引驱动。细究起来，净评估所以能在美国发生、发展并坚持至今，主要缘于拨开未来战争迷雾、赢得长期战略竞争、关注敌我军事平衡、适应战略环境变化、支持文人治防领军、整合国家安全领域、缩减预期战略差距、保持战略平稳延续和提高国防资源效益等九个方面的需求。
一、拨开未来战争迷雾
美国战略评估理论与实践影响很大，但其历史并不久远。第二次世界大战后，美国家指挥当局（总统、国防部长）反思其战略决策过程和结果，认为许多目光短浅、甚至荒唐的战略决策，如罔顾国防工业实力承诺年产5万架飞机武装盟军、在大西洋优先战略下盲目前推部署太平洋舰队等重大失误，都根源于缺乏战略评估，未能拨开“战争迷雾”，从而导致战争准备和军事力量运用失当。未来必须通过持续的战略评估，在国家政策与军事战略之间建立紧密联系，确保战略指导和战争计划符合实际。
美国战略家大多信奉孙子“胜兵先胜”和老毛奇“与敌军一开战，所有计划都完蛋”的格言，认为要想获得胜利，哪怕仅仅在战争初期生存下来，就必须非常重视在各种迷雾与不确定情况下，实施正确的战略评估。为此，美国会于1947年通过的《国家安全法案》中，清晰阐述了国家安全战略需求，建立了首个国家军事法规，并将评估美国军事能力和潜力的需求，作为国家安全委员会（简称“国安会”）的首要任务。明确指出：“为了更好地协调政策和与国家安全相关的部门机构的功能，也为了国家安全利益，该委员会应该在总统的指导下，评估和评价关涉美国实际力量和潜在力量的目标、义务和风险，并向总统提出与上述内容相关的建议……”由此正式确立了战略评估的地位作用。
随后，美国安会围绕评估国家军事实力、国防工业潜力和战争计划方案等进行探索，取得了一批成果。但严格意义上讲，20世纪上半叶的美国，既缺乏战略评估的传统，也缺乏将战略评估与长远计划、战略发展整合起来的方法。直到1953年1月，成立了国安会特别评价（净评价）机构并在国家层级开展了净评估以后，才真正开始拨开“战争迷雾”的历程。
二、赢得长期战略竞争
冷战期间，随着苏联军事力量特别是战略核力量的发展，使得美国的战略优势不断受到侵蚀，由此引起美国家指挥当局的高度警觉，直接导致1953年1月杜鲁门总统下令在国安会框架内成立特别评价子委员会（1955年后改称净评价子委员会），以就未来两年内苏联对美国核袭击造成的净影响（或苏联对美核袭击的净能力）准备年度报告。一些学者认为，美国净评估始于上世纪70年代初，其实是错误的。正如安德鲁·马歇尔指出的那样，“在艾森豪威尔政府期间，国安会净评价子委员会在国家层面上履行了被视为净评估的职能。”也就是说，白宫早在冷战初期就扮演了类似净评估的重要角色。
接下来的问题是，净评估既然产生于冷战初期、成型于冷战高潮并伴随冷战全程，那么它与冷战背景究竟有何关联呢？悉心者不难发现，虽然“冷战”这个词清晰地描绘了美苏之间相互作用的关系和状态，但是若将其理解为“长期竞争”，则会提供一种截然不同的战略视角。美国卡内基国际和平基金会《2030年中国军事与美日同盟战略净评估报告》（2013年5月）就举例说，虽然轰炸机在冷战期间并不是最佳和最有效的核投送手段，但在美国战略中却发挥了鲜为人知的作用：“华盛顿在过去30年中通过不断往武库中增添新的飞机和巡航导弹，迫使莫斯科在诸如防空导弹等纯防御性武器上进行巨大投资。长年累月下来，这些投资对苏联来说代价高昂，但与投资坦克、弹道导弹或其他进攻性武器相比，这样的投资对美国的威胁却要小得多”。显然，若将这种情形理解为一种长期竞争，许多潜在的消耗性（竞争性）战略手段就会变得非常有用。
刻意关注竞争的长期性，原因更是明摆着的。因为打造新的武器系统、重塑军事组织、改变军事指导思想，或者为同盟建立基础，可能需要数十年时间。例如，美军早在1981年就出现了以技术更先进的战斗机来替代F－15的需求，但一直到2003年，能担此任的F-22才开始量产，前后用了22年。再如，美国最为强大的战舰之一“企业号”航母于1958年2月开始建造，1960年9月下水，1961年11月列装，一直到2012年12月举行退役典礼，历时54年之久。事实上，也正是基于战略竞争长期性的考虑，早在1964年12月美国防部长罗伯特﹒麦克纳马拉就向总统林登·约翰逊建议说，净评价子委员会的那些两年期的预测评估“不能为规划指导纲领提供基础”，并要求终止其运作。
研究表明，美国净评估本身就是一种国家安全领域的竞争优势分析技术。它与企业竞争策略规划中的SWOT-CLPV分析并无二致，并被具有远见的领导人视为在不断变化的安全环境中，帮助美国保持竞争力的重要方法。冷战后期和冷战结束之后，美国净评估的对象和范围虽然有所转移，但在聚焦长期竞争这一点着实没有什么变化，无论国防部净评估办公室（简称“净估办”）面临多大的行政压力。
三、关注敌我军事平衡
从上世纪70年代初的那段历史来看，净评估概念与理论的成型主要缘于对美苏军事平衡的关注。大致来讲，净评估就是分析研究与军事平衡有关的各种因素——包括政治、经济、技术、文化甚至社会等，并对未来军事竞争发展的趋势做出预测。
1969年7月，尼克松总统上台不久即组织了一个“蓝绶带”国防小组（也称菲茨林委员会），以检查国防部的组织及运营情况。1970年7月，该小组便上交了题为“保卫和平”的研究报告，向总统尼克松与国防部长莱尔德提出113条建议。其中呼吁“建立净评估小组，负责对美国及其他国家的军事实力与潜力进行净评估，并直接向国防部长汇报”。同时建议“建立结合净评估、技术预测、财政计划等的长远规划办公室，以摆脱淹没高层决策者眼界的每日活动，转而关注长远的未来”，同样直接对国防部长负责。
到了1970年9月，16位小组成员中有7位又在刘易斯·鲍威尔的领导下，撰写了名为“关于转变中的军事力量平衡”的补充报告，虽然他们声称不是对军事竞争能力进行完全彻底的评估，并有教育公众目的，但是由此带来一个巨大的副作用——将美苏并列起来比较使得“平衡”的概念很快流行起来，甚至渗透到了国防部、国安会圈子里。以至于无论基辛格和国安会的成员们是否喜欢，某种以评估美国和苏联战略平衡为目的的“净”工作都会出现，他们感到必须走到前面去发挥领导作用，以变被动为主动。而要考察这种“平衡”与否，就需要采用一种叫做“净评估”的方法来关注和衡量。
事实上，各种有关东西方军事对比评估的精确性分歧，也推动了对净评估的需求。随着冷战加剧，美国军政当局越来越不自信，对美苏相对军事能力心中无数，担心苏联在某些领域赶上或超过美国。早先的《缙绅录》就充满了“俄国人来了”的论调，担心美国可能在军事平衡的几个关键领域被苏联赶上，并强调了值得关注的三个领域：一是苏联在洲际弹道导弹方面日益增长的战略优势，以及苏联正在寻求的先发制人的初次打击能力；二是迅速扩充的苏联海军能力；三是美国失去现有科技优势，转而由苏联占据优势的可能性。认为这些领域“一些趋势开始趋同，显示出战略平衡正在发生重大的、对美国不利而对苏联有利的转变。”
就在1970年，马歇尔在提交总统国家安全顾问基辛格的《总结、结论和建议》报告中也写道：“对美国和苏联力量态势相比对方所处的地位，进行更好的更协调的净评估非常重要。在过去，可以接受粗略的衡量，但现在不行了。”他感到“美国相对于苏联做的怎么样，这个问题将日益成为比过去很多情况下更重要的政治问题。”在他看来，前不久，在海军力量、军事研究和发展、以及战略进攻力量等那些最关注的领域里，美国还领先苏联非常多。而现在，苏联已经在几乎所有这些领域都赶上了美国，甚至即将超越。他认为：“所有这些情况都启示我们，找到某种常用的合适的方法来更好的更精确的评估非常重要。”也是基于这一认识，他向基辛格建议国安会在1972年底时，通过组织实施一次主要国家研究，对美国和苏联的力量态势进行净评估。
关注敌我军事平衡这一观点，还可以从马歇尔在一份备忘记录中的阐释得到证实。他明确写道：净评估“是从地缘政治和军事使命的角度，对军队态势和军事平衡进行评估，其要旨不仅仅在于评估当前形势，更重要的是预见潜在的长期趋势，帮助国防部高层管理者做出相应决策。”
四、适应战略环境变化
在美国家指挥当局和理论界看来，国际环境总是动态变化和令人迷惑的，一些方面甚至是令人不安的。冷战结束尤其进入新世纪后，军事、政治、经济、社会和技术变化的速度前所未有，而净评估恰恰为认识和应对这些挑战提供了高价值的有效工具。净评估因冷战而产生，但是冷战结束了，它却没有结束。不仅如此，净评估反而异军突起，愈发膨胀了。
观察发现，美国净评估起初主要着眼分析和解决安全问题，帮助决策者识别当前战略关系、安全竞争走向，以及哪些因素决定未来军事力量对比，是跨学科的战略性评估过程。后经不断扩展，逐步涵盖环境、作战、绩效、风险等各类评估，成为内容广泛的战略运筹方式。而且，它还走出国门，扩散到北约国家军队，日本、印度、澳大利亚、以色列等国家和我国台湾地区军队。所以如此，都是适应国际国内战略环境的变化使然。
从公开的成果资料看，冷战结束后，美国防部净估办在研究对象和领域范畴上都有所扩展，更多关注不确定的未来威胁。例如：1991年，美国防部净估办就开始将“朝鲜威胁”作为研究的重点；1992年，马歇尔出版了最为著名、影响最为深远的报告《对军事技术革命的净评估》，认为军事技术革命的概念是“新技术的创造性运用，与军事理论、作战思想、组织结构的重大变化相结合，导致战争性质发生重大变化，从根本上改变军事行动的特点与实施。”1993年，马歇尔撰写了《对军事变革的一些思考》研究报告，其中提出“军事转型”的概念，后来成为国防部和各军种引用最频繁、流传最广泛的词语；1995年，净估办完成《2025年的亚洲》研究报告，指出美国应该将战略重心放在亚洲；2001年，净估办开始研究太空军事化和生物技术的军事应用；2002年7月，净估办发表《历史中的军事优势》，内容是关于马其顿、罗马、蒙古和拿破仑的治军经验；2009年前后，马歇尔及其净估办还指导了战略与预算评估中心的“空海一体”研究；2015年9月，为配合实施“第三次抵消战略”，美国防部更是恢复重建了“技术净评估办公室”，等等。研究表明，正是各领域为适应战略环境变化的研究需求，促进了净评估的发展。
基于对美国防部净估办的观察，美国《防务新闻》（1998年）就曾发表文章称赞该办：“致力于开展五角大楼其它部门通常害怕卷入的关于未来威胁的变革研究”。之所以能够如此，主要是因为净评估是链接过去、现在和未来的有效方法，研究现实状态和未来趋势是其不变的追求。
五、缩减预期战略差距
美国防部长作为国防部总战略家，直接的净评估支持，可以让他不再抱怨国家安全计划中的战略差距。
据有关资料反映，美国在冷战时期特别是早期的一些国防部长，都曾在私下里谈到对国家安全领域的期望与失望，抱怨过理想与现实的落差，焦点大致在以下五个方面：一是对于他们所经历过的美国军事战略状况，感到忧心忡忡；二是在试图弄清军事战略状况并将战略概念与能力联系起来时，感到恼怒；三是在进一步发展军事战略时，面对官僚政治有无可奈何的挫折感；四是真正改进战略决策过程，非进行结构性调整不可；五是应该密切与战略头脑风暴、净评估或长远计划等小组的互动关系，以便改善他们个人的表现和国家的安全状况。
在美国，人们大都承认国防部长应该扮演国防战略家的角色，而不仅仅是一个资源分配者。并且认为，国防部长在作出决策时，背负着人们的信任，特别是对思考长远趋势、评估美国和敌人的态势、提出应对变化的可选战略概念等，负有不可推卸的责任。因此，作为总战略家的国防部长需要及时可靠的参谋支持，这无论从逻辑还是从常识上讲，都是毫无疑问的。国防部净估办恰好担当了这种角色，适时的净评估为国防部长提供了强有力的抓手，使其不再感到无能为力。
六、支持文人治防领军
《美国法典》明确美国防部长为文职官员。现役军官当然不可担当此任，即便是退役军人，也要等到7年（以前为10年）以后方可。否则，就需要走国会特别程序。现任国防部长詹姆斯·马蒂斯海军陆战队上将，因退役不满7年被提名，就走了这个程序。
文人治防领军已经成为美国一个传统，由此也产生了一种“奇葩”现象：就是在战后军事机构组织中，虽然国防部长有权提出一个战略概念，也可以要求就军队规模和构成达成一致见解。但是一些严重的障碍却困扰着他。因为他缺乏独立评估各军种需求的任何基础。不仅如此，按照传统，作为国防部长的他，应当“倾向于假设自己不可能理解军事计划的艺术，更不可能学会它。因为那是一种只能由军事参谋人员自己处理的神秘技能。”（[美]菲利普·卡尔博尔《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》，2008年8月15日）在此情况下，国防部长若要与那些富有经验的指挥官争辩，就显得专横而危险，非常不智。结果，国防部长就被限制在“法官”的角色上，而不是一位领导。虽然国防部长可以从参联会提供的列表中选择一个“可行”方案，但是却无力挑战参联会决定提交的那些“铁定的”目标和方案，只好“照单全收”。因为他不能独立评估参联会对完成特定目标所需的军事力量的那些估计，更不能寻求使用其它可以较低代价完成既定目标的混合力量。
上世纪70年代初，“蓝绶带”防务小组就观察发现，“冷战中，军事咨询建议非常重要，虽然不是决定性的”，认为文官在战略发展上的贡献严重不足。突出表现在四个方面：一是国防部长无法将所有的可行方案都视为作出政策决策的背景资料，因为一些重要的可选方案都在国防部的较低层次上被埋没了，或者是各方妥协的产物。二是在对那些涉及不止一个军种，涉及两个或多个竞争性或互补性的活动、任务、武器系统的问题进行审查分析时，欠缺对军队及其他问题进行信息充足的、批判性的审查分析的独立来源（第三方机构）。三是在国防部长办公室里，没有一个组织机构被赋予对美国和外国军事能力进行客观净评估的职责。四是在国防部长办公室里，没有一个组织机构被赋予制订军队结构和装备长远计划的职责。
由于任何个人都无法独立并以负责任的方式挑战、试验、寻找、审查和建议可选方案，国防部长不得不建立一个参谋助手机构来帮助他，而且它不得不深涉军事专业领域。建立净估办这种机构，被视为国防部长掌握主动、避免被军事参谋人员提供的信息所俘虏的重要甚至唯一方法。从最直接的意义来说，这也是国家确保实现较高程度“文官控制”的重要甚至唯一途径。
七、整合国家安全领域
美国家安全机构非常庞大和松散，国家安全政策需要的很多思考也因此受到体制缺陷的妨害，其中最突出的是政府划分职责的方式。例如，美国家安全官僚机构的各个办公室，包括国家安全局、国防部、国务院、情报机构等，通常是按区域或功能组织的。国防部大多数军事机关——作战司令部也是这样。职责所系，这些机构人员往往只关注自己区域或少数相关功能，旨在“看好自己的门、管好自己的人、办好自己的事”，并像捍卫领土主权一样防备其他机构人员的侵犯，而忽视更为广泛的、战略性的方面，从而形成“条块分割”的格局。受组织障碍的限制，一些部门顶多只负责一个较大难题的一个方面，主要项目和政策决策倾向于评估单独的要素，少有机构具备同时分析红方和蓝方能力，更没有人将战略图景拼在一起考量。
据有关资料反映，在净评估机构设置前，国防情报部门主要关注外国的发展，却不评估美国的能力；威胁评估仅用于与一些美国新的能力发展计划进行比较；国防部内缺乏统一分析的机制，不能系统地将现有或计划中的项目置于美国及其盟友对抗可能对手的背景中；国防部长难以长期掌握对美国与外国军事能力比较研究或评估的结果，并以此确定美国军事能力中存在的或潜在的不足或不平衡。
然而，战略决策者需要的却是全面的、整体的战略图景，就像有人说的那样：“如果你是国防部长，你就需要一个全球性的视野”。因此，有必要由直接向国防部长汇报的同一个机构“对美国和敌人的能力进行比较评估”，任何现实的评估以及由评估结果而产生的军队和新武器系统计划，都必须包含政治、经济和社会等方面的考虑。这就是说，国防部长身边需要一个不带偏见的“总揽全局”的顾问，以及时对美国军事能力相对于竞争者所处的地位提出咨询建议。这个顾问需要采取这样一种方法，即：“为了达成较高的准确性和适当性，不限制信息的使用，亦不限制提出的问题，在此情况下将敌军和我军的数据拿到一起来比较。”国防部长需要真正的判断，而不是倒过来为证明各军种执意实施的军事计划的合理性，才评估可能对敌军造成的影响，沦为背书的工具。
净评估恰恰就发端于这种将红蓝战略放在同一地点进行整合的需求。有学者认为这也是术语“净”的来源，就像商业活动的净利润，把成本从毛收入中扣除以得到净收入，净评估以同样的方法把红、蓝双方的行动都纳入考虑的范围，以得出一个在竞争情势下全面的“净”评估结果。好的净评估可以跨越领域和机构障碍，它分析双方的竞争关系——包括政治的、军事的、经济的、技术的变化，为战略决策者、战略制定及规划计划者，提供一个顺畅沟通和系统整合的平台，可使各领域、各部门得以在统一术语概念的基础上联合行动并协调一致。事实上，在总体力量计划和发展用于保卫国家安全的力量方面，美国防部净估办对潜在对手、己方和盟友的能力进行衡量，不仅仔细考虑潜在对手的实力，而且考虑到他们能力上的不足及其不得不应对的各种限制。实践表明，正是有了净评估，才使国家安全决策过程得以在某种程度上避免各自为政的弊端。
八、保持战略平稳延续
通常情况下，战略威胁和战略能力的形成周期都相当漫长，少则十年八年，多则数十年。但是，美国总统的法定任期只有四年，政府任期最长不过两届，他们难免会因为周期性选举考量，而过多关注于短期挑战——任期内甚至当前面临的问题，往往忽略更为长远的战略性的思考。
在美国，人们经常批评政策制定者只着眼于一届或者最多两届总统任期。在一些有远见的人们看来，政府内多数分析技巧或方法，要么集中关注急迫的军事问题，要么集中关注某些预算变更方面（时间范围是5至7年）。但是国际相互作用和国家安全竞争是长期持续的，并不会每4年或5年就结束一次，然后重新开始新一轮的竞争。例如，冷战过程就持续了差不多45年。再如，美国与伊斯兰极端分子的竞争早在2001年9月11日恐怖袭击之前就开始了，到现在还看不到尽头。
净评估主要关注两个或多个国际行为体之间的长远竞争，马歇尔在一个职位上40多年的超长任期，除了跟他过人的智慧有关系外，更重要的还在于净评估是一种“较为根本的、大背景、长尺度和全方位的评估技术”（苏恩泽《战略新宠——净评估》，原载《解放军报》2002年2月6日），长期观察和经验积累至关重要。依托国防部净估办这种相对独立和客观公正的长期程研究，可以有效辨识与确认正在形成并可能影响国家未来地位的战略问题，及时提醒与告诫国家指挥当局可能忽略的战略威胁与难得机遇。
九、提高国防资源效益
正如美国学者查尔斯·希奇和罗兰德·麦基恩在1960年所写的一段话：“与我们想要的相比，资源总是有限的，总是束缚我们的行动。如果不是这样，我们就能干所有的事，就没有必要选择偏爱的行动路线”（[美]托马斯G·曼克编著《21世纪的竞争战略：理论、历史与实践》，斯坦福大学出版社，2012年》）。以往，美国几乎在国际竞争的所有方面都遥遥领先，在军事力量和军事研究发展方面更是如此。不论在什么时候与什么地点，一旦遇到了挑战，美国都能把足够多的资源转移到“问题区域”，重新夺回优势并主导事态发展。也就是说，对美国来讲，通过“花钱”能解决的问题统统“都不是事儿”，因为它有的是美元。
但是，冷战期间特别是随着美苏竞争的“白热”化，情况显然发生逆转，用来执行战略的资源总是有限和稀缺的，可以支配的钱越来越不足，它再也不能这样干下去了。因为要求缩减支出、控制军费的压力愈来愈大，而且可能成为一种趋势而持续相当长一个时期。这就要求用尽可能低的成本，以尽可能高的效益去完成军事任务。对此，菲利普·卡尔博尔就认为：“这是依靠智慧参与竞争的时代，而不是依靠财富参与竞争”（[美]菲利普·卡尔博尔《为国防部长服务的净评估和战略发展：初期的形成对未来的启示》，2008年8月15日）。
到了1970年，相关情况变得更为清晰了：越南战争结束后美国的国防预算将会下降，而苏联却以建立对美国的明显优势为目标，大力扩充其战略核力量且速度似乎不受限制，美国军队的优势地位日益遭到“侵蚀”。在此情势下，为了与苏联竞争，作为一个长远性的问题——美国在军事上准备的到底如何？被提到军政当局的议事日程。及至下半年，美国安会便指定一个研究团队进行净评估。正是这个团队于一年后的报告中，推测了美国军队和苏联军队的长远发展，并建议开展一项更为长久的净评估工作，以便预测随着时间发展美苏竞争将会如何发展。对此，马歇尔亦在1972年4月撰写的一份题为《净评估的本质和范围》的备忘录中写道：“……为了使其正常运作，必须非常清晰地描述我们与对手之间的竞争状况。”
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