慈善学人｜宁夏：帮助小农实现现代化——日本、韩国的经验与启示

Original 宁夏公益慈善学园 2023-03-03

-编者按-

十九大报告提出乡村振兴战略。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。鼓励社会各界投身乡村建设。建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业。”新时代文明实践中心建设也要求在农村大力开展志愿服务活动。

志愿服务成为农村精神文明建设的新载体，成为农村社会福利供给的新生力量，对推进“农业成为有奔头的产业，农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业的美丽家园”将产生重要影响。在此背景下，我们组织专家围绕“志愿服务与乡村振兴”撰写系列文章，旨在推动这一领域的研究走向深入，为乡村志愿服务工作献计献策。欢迎您的分享。

——本期主持人

张祖平上海海洋大学教授

徐晓攀华中师范大学博士

作者简介

宁夏

管理学博士

国务院发展研究中心农村经济研究部副研究员

内容摘要：日本和韩国的小农农业历史悠久并一直延续至今，通过集约化、现代化经营为农民带来较高的收入水平。面对经济全球化冲击带来的农业竞争力下降、从业者老龄化、农村社区“失活”等问题，日本政府以增加农民收入为政策导向，从农业生产能力、农业产业竞争力和农村社区活力三方面提升小农竞争力；韩国综合农协利用“捆绑项目”帮助高龄小农发展绿色有机农业，以优质优价助农增收。借鉴日韩两国经验，我国为引导帮助小农户向现代小农转变，应当在“三农”政策顶层设计中体现小农主体地位，从经济社会文化生态等多方面综合施策；重点发挥小农农业在高品质与多功能方面的独特竞争优势，与大农场农业展开差异化竞争；支持发展以小农为主体、开展社区合作、提供综合服务的农民合作组织，通过组织起来提升小农发展能力。

关键词：日本；韩国；现代小农

日本和韩国是历史传统的小农国家，虽然经过数十年工业化与城市化，小农农业特性并没有发生实质性改变。2015年日本农户的平均经营规模为2.20公顷（非北海道地区为1.57公顷），2010年韩国农户的平均经营规模为1.58公顷。然而，日韩小农农业虽然经营规模较小却高度集约化、现代化，农户收入水平并不低于城市居民。据统计，2010年韩国农户家庭年收入约为3212万韩元（相当于人民币16-20万元），日本农民家庭收入更是普遍高于城镇居民。我国作为同样拥有小农历史传统的国家，小农户无论从数量还是比例而言都是当前农村社会的主体、农民的基本面、农业的主力军，2亿小农户是实施乡村振兴和推进农业现代化的基础条件。因此，有必要考察日韩两地以小农户为基础实现农业农村现代化的历史过程，学习借鉴其引导帮助小农户向现代小农转变的经验。

一

日韩农业发展出现的问题

（一）农业竞争力下降、经营收入减少

随着经济全球化程度不断加深，农产品国际市场发展大方向是不断取消各种贸易壁垒、削减关税与补贴、提升贸易自由化与便利程度，这些都体现在WTO农业协定原则中。自由贸易原则有利于美国、加拿大等农产品出口大国，而对小农生产为主的日本韩国农业十分不利。受到WTO规则限制，日韩不得不调整过去的农业贸易保护策略，改变对粮食流通的管制，降低主要农产品进口关税，对外开放国内市场。受此影响，两国农业产值、农业收入和食物自给率在过去三十年里全面下降。2014年日本农业产值较30年前下降约30%，农业收入下降40%，食物自给率从1989年的49%下降到2015年的39%；韩国的农业也受到进口农产品的强烈冲击，引发多次农民集体抗议事件。

（二）农村青壮年离农、农业从业者老龄化

经营收入减少削弱了农业在家庭生计中的地位，进而导致青壮年人口选择离开农村，农业从业者趋于老龄化。日本2015年的农户总量相比1990年减少了44%，务农者平均年龄达到66.4岁；韩国2014年务农人口数量仅为1970年的19%，而农村老龄化率则高达39.1%。

（三）农业经营质量下降、农村社区失去活力

农业收入减少和从业者老龄化，使农业经营质量也趋于下降，表现为对农地的粗放经营和撂荒。2015年日本国内耕地面积比历史最高值已减少26%，其中撂荒耕地面积占比超过10%；韩国全职农业经营户占总农户数比例从1981年的82.1%下降到2010年的53.3%，预计还会有大量务农者因为高龄而退出农业。青壮年外流、务农者老龄化使农村社区日益丧失经济社会功能与活力。大量弃农抛荒同大量进口粮食等农产品并存，已经成为日韩农业面临的一个严峻问题。

二

日本以增加农民收入为导向提升小农竞争力

面对农产品进口冲击、农业收入减少和农村社区“失活”等种种问题，日本政府将农业政策导向从过去以增加产量为目标的产业政策向增加农民收入的社会政策转变。新的农业政策从提升农业生产能力、提升农业产业竞争力和提升农村社区活力三个方面，实现对小农竞争力的提升。

（一）提升小农农业生产能力

农业基础设施方面，中央和地方各级财政支持农民开展农地平整、土壤改良和农田水利建设等工作。按照《土地改良法》规定，15户以上农民可以发起成立“土地改良区”，向政府申请农业基础设施建设项目。通过申请的建设项目，由政府和受益农民共同分担建设费用，其中中央财政承担的比例可达55%，受益农民自筹资金部分也可以申请偿还期长达25年的低息贷款。截至2015年，日本全国已建立4730个土地改良区，参与农民367.5万人，覆盖耕地面积258.4万公顷。

农业生产技术方面，通过政府主导和各级农协合作的方式，完善农技推广制度，加快实用技术转化。日本各级农协组织在农技推广工作中发挥了重要作用，包括收集汇总农民的技术需求、配合政府农业普及指导中心开展培训。农协内部设立的“营农指导员”负责对成员农户的日常走访和技术咨询服务。截至2013年，日本共有366所政府农业普及指导中心、6734名普及指导员，农协共有14154名营农指导员，建立起上下联通、全面覆盖的公益性农业技术推广体系。

农业机械装备方面，大力开发中小型农业机械，鼓励农机设备共享共用，完善社会化服务体系，提高农业劳动生产率。日本根据自身地形与农业特点，重点开发适合丘陵地形、水田作业的中小型农业机械，吸收农民代表参与农机发展规划制定和机种选择。为提高农机使用效率，日本鼓励小农户通过自愿联合组建“农事组合法人”（类似于我国的农机合作社），便于共同使用农机设备和共同开展农机作业；通过建立“农业机械银行”方便农户间开展农机租赁、共享和土地托管，特别方便老年农民获取农机服务。

农业人力资本方面，构建农民职业教育制度，致力培养青年农民和新从业者，提高农民的从业素质。日本政府与民间团体共同创立“农民大学”制度，专门招收高中毕业、有一年以上农业经营经验的青年农民，采取短学制（1-2年）、低学费（日本大学平均学费的1/3）、课堂与实践相结合（实践课时占70-80%）的培养模式，重点培养青年农民的农业经营理念和农业技术、管理能力、营销技能等实践能力。为提升青年农民和有意进入农业的新从业者能力，设立“新农人培养专项资金”，支持青年农民和新从业者到农场、合作社或企业进行研修，通过边干边学的方式提升职业技能。

（二）提升小农农业的市场竞争力

面对欧美大农场的在成本价格上的天然优势，日本充分发挥本国小农户人力资本水平高、生产技术先进的特长，通过提升品质和附加值实现以质取胜。日本政府通过各种措施扩大日本农产品的市场空间、开发农业多功能性，提升农产品附加值和农业产业的竞争实力。

日本政府顺应消费者不断升级的消费需求，积极推介本国农产品和饮食文化，通过品牌塑造与形象宣传提高本国民众与国外消费者对日本农产品的认可程度，不断扩大日本农产品的市场空间。日本政府长期倡导“本土本物”和“地产地销”，特别是利用中小学校学生餐制度从小树立国民对家乡农产品的认可与热爱，从而在国内消费者中培养起“国产农产品质优价高”的消费理念和“以消费国产农产品为荣”的消费文化，如今“日本原料”“日本原产”已经成为日本消费者心目中农产品优质的保证。同时，日本政府成立专门的食品营销宣传机构向海外推广日本农产品和日本食品文化，宣传“日本原料、日本品牌、日本生产”，塑造日本农产品、食品和日本饮食文化的高端形象，帮助提升日本农产品在海外市场的竞争力。

日本政府提出“六次产业化”理念，推动农村一二三产业融合发展，充分挖掘农业多功能性并促其商品化，从而使小农户经营规模小、成本高的劣势转化为资源充分利用、产品品质优异、承载并发挥农业多功能性的竞争优势。六次产业化将生产、加工、流通、销售各环节串联成完整产业链，将农业从食物供给单一功能向文化传承、环境保护、休闲观光等多种功能拓展，使小农户在农业各个环节、不同功能上都能获得收益。

（三）提升农村社区活力

农业农村农民是一个有机整体，小农农业必须植根于乡村社会、文化、生态环境之中，提升小农农业竞争力同提升农村社区整体活力相辅相成。日本政府于2013年推出《农林水产业地区活力创造计划》，通过培育骨干经营主体和推进农业从业者年轻化，改善农业老龄化与后继乏人的状况。为推进农业从业者年轻化，日本政府鼓励城市居民、非农产业者和青年学生返乡务农，对45岁以下有务农意愿的人员提供培训指导与政策支持。对新务农者，日本政府不仅在生产资料和经营条件方面提供支持，而且在生活保障方面均给予高额补贴，免除其后顾之忧。

除了直接培育骨干经营主体和“新农人”，日本还通过提升乡村基础设施与公共服务、引进相关产业来吸引人口回到乡村，解决一些村庄因为人口流失导致的“过疏化”问题。日本乡村有发展手工业的历史传统，近代以来大量乡村手工业发展成为当地中小工业企业，为城市工业提供零部件生产和专业配套服务。在原有乡村工业的基础上，农村地区还通过引进为农业生产服务、产业特色鲜明、无环境污染的企业，吸引人们在乡就业，提升当地经济活力。地方政府为吸引企业进入而配套建设的基础设施，加上一些企业能直接服务本地农业生产，也同样改善了当地小农户的经营环境与生产条件。

三

韩国综合农协服务高龄小农

（一）韩国综合农协的组织与职能

韩国综合农协是依据韩国《农协法》设立的公法实体，目的是“通过提高农业生产力和通过农业人的独立的合作组织，提高农业人的经济社会地位，确保国家经济的均衡发展”。韩国农协既独立于政府实行自治管理，又受国家委托在政府之外行使社会公共权力。韩国农协的公法实体性质，使之既能够自下而上代表农民利益、反映农民需求、维护农民权益、传递农民呼声，又能够自上而下执行国家涉农政策、提供农民所需的产业配套、公共服务与公共产品。为确保农协地位，韩国《农协法》规定农协之外任何其他组织“不得使用地域组合、专业组合，以及国家农协中央会之类的名称”。

韩国农协组织分为上下两层，上层为农协中央会，下层为乡镇基层农协。自1961年颁布《农协法》到2015年底，韩国农协已经拥有944个基层会员组合和234.7万个组合成员，覆盖韩国80%以上农业人口。韩国农协业务分为金融事业、经济事业、社会事业三个大类。金融事业是韩国农协的中坚和盈利能力最强的部门，主要包括农协银行和农协合作金融，其中农协银行是韩国第四大商业银行，而农协合作金融则依靠基层农协信用部为成员农户提供存款贷款、代购代销、代理合作社收益分配等服务。经济事业是韩国农协最主要的服务内容，通过下设的农产品经营公司指导并支持基层农协开展服务，服务种类从最初的农资供应目前已扩大到农产品交易场所与平台运营、农产品加工储运、农产品拍卖与直销、农产品和食品品牌运营等，服务所得利润的大部分都按照法律规定返还给生产者农户。社会事业是韩国农协作为“综合合作与服务组织”的主要体现，主要包括接受政府委托代理执行各项政府支农政策，为所在区域农户提供银行、超市等公共服务，组织本区域农村的社会福利事业，以及对农业经营者、农村领导者、政府公务员和各类农村实用人才进行培训、认证与奖励等等。

（二）农协“捆绑”项目服务高龄小农

韩国面临严重的农业老龄化问题，老年农民在从事农事劳动、应对市场变化和更新经营理念上面临比中青年农民更大的困难，在市场竞争中处于极度弱势地位。面对农业老龄化的现实，为更好地保护并服务高龄小农，韩国农协开展了“安心捆绑”“热爱农村”“城市家庭周末农夫”等多项社区支持农业项目，其中最具代表性的就是帮助高龄小农稳定销售绿色农产品的“捆绑”项目。

所谓“捆绑”项目，即通过农协的中介作用将作为生产者的高龄小农和作为集团消费者的大型企业连接起来。在小农需要将生产出的优质农产品实现优价销售，消费者需要获得安全放心的绿色有机农产品的基础上，“捆绑”项目通过双方利益对接建立起稳定的交易关系。以韩国忠清北道梧昌农协和SK集团子公司UBcare实施的“与自然在一起”捆绑项目为例，作为农协成员的高龄小农专注于生产有机农产品并建立生产档案、详细记录生产过程，农协建立有机农产品物流中心负责产品拣选、包装、销售与农民培训，而UBcare公司则与农协订立稳定的农产品购买合同。此外，“捆绑”项目还依靠农协与企业的共同出资，组织UBcare公司员工以农事体验等形式直接参与高龄小农的农产品生产过程中，使作为消费者的企业员工能切身体会农事劳动的艰辛、农产品生产的高质量标准和优质农产品的真实价值，也使高龄小农能够从农事体验活动中获得额外收入。

在“捆绑”项目中，农协一方面向高龄小农宣传生产绿色有机农产品的意义并提供技术培训，提升高龄小农的经营理念与生产技能；另一方面又作为销售中介为高龄小农提供产品质量保证、寻找固定消费群体、订立长期销售合同，让高龄小农能够解除销售烦恼而专注于所擅长的生产环节。通过“捆绑”高龄小农与集团消费者，韩国农协既能帮助小农实现优质优价销售，又能保证其收入来源的长期稳定，而且将中间环节获得的大部分收益返还给小农，真正发挥了服务高龄小农的功能。

四

日韩经验对我国实现小农现代化的启示

（一）引导小农现代化需要顶层设计综合施策

日韩两国的农业农村政策都建立在对本国小农农业基本国情、基本农情的认识基础上，在顶层政策设计中就明确将小农作为政策支持与服务的主要对象。日本《食品农业农村基本法》规定本国“三农”基本政策的条款就明确指出要提高提高家庭农业经营活力，并对促进女性和老年人参与农业活动有专门的规定。作为同样以小农经营为主的国家，我国也应当在“三农”相关政策的顶层设计中明确小农主体地位，政策设计应当符合小农国情、体现小农特点，政策目标与措施应当致力于回应小农需求、服务小农发展。农业产业政策应当体现小农农业的多功能性、正外部性和农业产出的公共品特性，在政策导向上兼顾供给保障、经济效益与社会公正、生态和谐。同时，小农的现代化不仅仅是提高小农收入或者让小农采用现代农具与技术，更重要的是小农文化观念与社会生活方式的现代化。正如日本和韩国都将农村社区的“活化”与“营造”置于和农业现代化同等重要的地位，我国的“三农”政策也需要从产业、社会、文化、生态等多方面综合施策，同步推进农业、农村、农民的现代化。

（二）小农农业竞争优势在于高品质和多功能

小农农业同欧美大农场农业有本质的不同，要实现小农和小农农业的现代化必须立足自身实际、寻求自身优势。欧美规模化、机械化、单一化的农业在成本价格上具有天然优势，小农农业仅靠拼成本、拼价格难以取胜。然而，小农农业生产过程的精耕细作和功能多元性、产出多样性同样是欧美大农场农业所不具备的，在此基础上实现的产品高品质和农业多功能性成为日韩小农农业在国内国际市场的竞争优势。借鉴日韩经验，我国在提升农业竞争力上也应当突出小农农业的特点与优势。一是培育市场文化，依托数千年悠久农耕文明的历史积淀与文化传承打造我国农业与农产品的品牌形象，引导国内消费者形成“国产农产品质优价高”“以消费国产农产品为荣”的消费习惯，积极向海外推介中国农产品和中华饮食文化。二是提升产品品质，提供适合小农特点的绿色生产技术，培训小农的技术能力与品质、品牌意识，支持小农参与标准认证和品牌创建，鼓励小农通过标准化生产、精深加工和品牌营销提升产品附加值。三是拓展服务功能，支持鼓励小农开发利用农业的多功能性，保护农业生态环境和农业文化遗产，因地制宜发展乡村旅游、体验农业、康养产业等新产业，建立完善以支持现代小农生产和体现农业多功能性价值为导向的生态补偿和支持保护机制。

（三）提升小农发展能力的关键在于组织起来

单个小农经营规模小、资本实力弱、接受市场信息和应对风险能力都很低，只有通过组织起来才能形成有足够竞争实力的市场主体。日韩小农实现现代化的历程中，农协、农会等农民组织的作用十分关键，发挥了反映基层农情、执行支农政策和提供生产服务、推进产业整合延伸的功能。从日韩经验并结合我国情况看，我们有必要发展以小农为主体并为小农服务、社区合作同专业合作相结合、提供“三位一体”综合服务的农民合作组织。这个合作组织应当遵循合作社“罗奇代尔原则”，包括成员开放、一人一票制民主管理、按交易量向成员返还利润等，使合作组织来自小农、依靠小农、服务小农。这个合作组织应当以社区合作为基础，生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”，在为成员提供普惠服务的基础上推动并指导成员开展专业合作。这个合作组织不是代替小农从事农业生产，而是在小农发展现代农业过程中需求迫切而一家一户“办不了”“办不好”的领域开展服务，例如生产性社会化服务、农产品加工储运销售、农村金融服务等。最后，鉴于农业的基础地位和小农的弱势地位，建议国家以立法形式赋予此类农民合作组织以特殊权限，例如农产品地理标识与区域公用品牌所有权、农产品加工流通和农村金融领域特许经营权等，以及受政府委托开展社区管理和提供公共服务的权力。

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校对 | 杨生吕延青

责编 | 俞博文

编辑 | 罗小晗

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