慈善学人｜张现洪：扶贫专干：透视新时代基层治理变迁的一把钥匙

-编者按-

十九大报告提出乡村振兴战略。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务。鼓励社会各界投身乡村建设。建立有效激励机制，以乡情乡愁为纽带，吸引支持企业家、党政干部、专家学者、医生教师、规划师、建筑师、律师、技能人才等，通过下乡担任志愿者、投资兴业、包村包项目、行医办学、捐资捐物、法律服务等方式服务乡村振兴事业。”新时代文明实践中心建设也要求在农村大力开展志愿服务活动。

志愿服务成为农村精神文明建设的新载体，成为农村社会福利供给的新生力量，对推进“农业成为有奔头的产业，农民成为有吸引力的职业，农村成为安居乐业的美丽家园”将产生重要影响。在此背景下，我们组织专家围绕“志愿服务与乡村振兴”撰写系列文章，旨在推动这一领域的研究走向深入，为乡村志愿服务工作献计献策。欢迎您的分享。

——本期主持人

张祖平 上海海洋大学教授

徐晓攀 华中师范大学博士

---

作者简介

张现洪

海南师范大学马克思主义学院副教授

海南省习近平新时代中国特色社会主义思想学习研究中心特约研究员

精准扶贫是人类历史上少有的大规模的社会政治运动，而且是以消灭贫困为核心的平等性运动，也体现了社会主义的精神。这是当代学者从开始到结束都全程观察、追踪和思考的政策过程，是值得持续关注和研究的。庞杂的社会现实与繁琐的历史线索并不足让我们抽丝剥茧，认识并理解当代。因此，以微见著的切入点就至关重要。设置扶贫专干是地方政府常见的推进扶贫攻坚的行政手段。扶贫专干也因其独特的政策与政治背景，有着勾连政策设计与政策落地的线索意义。这篇小文章以湖北省恩施州的调研为基础，对扶贫专干进行制度分析。

一、扶贫专干的设置背景

2013年11月，习近平总书记在湘西州十八洞村视察时，首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。这是习近平首次提出精准扶贫。一个不可否认的事实是，不管是地方政府还是普通人，都没有想到这成为中国扶贫实践的一个重要节点。从2014年开始，一项由国家整体推动的扶贫行动在酝酿，并迅速入村了。这一行动入村，首先是从扶贫对象的精准识别开始的。这一行动从2015年广泛开展，并在2016年初基本完成。

这就涉及一个精准扶贫的核心逻辑：谁是贫困户？如何精准识别？

一个大的认识是，扶贫对象在政策执行中操作为扶贫指标，扶贫指标是自上而下的。据调研得知，整体指标的确定是国家根据以往数据测算出来的，这个测算已经考虑了计算偏差。整体来讲，国家总体的思路是不怕花钱，贫困指标呈现出富裕状态，即从绝对贫困的角度来讲，上面拨下来的指标肯定是有剩余的，一般来说贫困县的贫困村指标都在村庄户数35%的左右。在精准扶贫中，扶贫是户的概念而非人口概念。贫困人口是一个大的概念，在精准扶贫的操作中不构成政策的靶向目标，贫困的测算是以户为单位的，贫困户才是贫困政策的靶向目标。

中西部资源紧张性的村庄，贫困户指标本身构成一种竞争性资源。从全国调研的情况来看，贫困户的指标在村庄层次都是剩余的，但凡是说指标不够用的，主要是剩余指标分配造成的。从经济角度来讲，绝对贫困是很轻易地能识别出来的，关键是相对贫困户的识别。对相对均质化的村庄来说，剩余指标给谁都是“错给”，不给谁都是“漏评”，出现了贫困性质界定与村庄中下层均质化的结构性矛盾。因此，围绕贫困户的分配，各地出现了较多的经验和做法。

如山西地区的“八不进三不入”。具体是：1.子女在机关、事业单位、国有企业有固定工作且收入稳定的；2.个体工商户或经营公司的；3.在城镇购买商品房的；4.家庭中有齐备高档电器，有机动车辆（残疾人代步车、农用手扶车、农用三轮车除外）、工程机械或大型农机具的；5.家庭成员中有就读私立高收费学校或自费出国留学的；6.长期（两年以上）不在本村居住且务工经营有稳定收入和居住条件的，或与本村以外子女、亲属共同生活有保障的；7.从事农业生产规模经营的能人、大户；8.有稳定财产性收入的。在以上“八不进”基础上，属“村两委”主干的一般不纳入贫困户范围；对于儿女有赡养能力的人员要严格审查、认真评议，在广泛征求群众意见的基础上决定是否纳入贫困户范围；对有赌博、吸毒等恶习且屡教不改的人员暂缓纳入贫困户范围。

在剔除相当量的农户后，指标如何分配呢？各地就开始了认证过程。常见的有两种，一种是协商式，通过开会协商评议来完成争议指标的分配，这种通过反复的博弈和协商，最终的结果是公平但麻烦的；一种是选举式，通过村民代表投票决定谁是贫困户，看似民主的决策，实际上是简单粗暴，最终的后果可能是人缘好的中等户当上贫困户，而相对贫困的村庄边缘群体不被认定，简单但不公平。

“八不进三不入”的实质是把扶贫工作变成治理工作的结果。围绕指标的争夺，贫困指标成为治理性难题。如何平衡呢？就从社区认定的角度，赋予贫困以社会性的内涵。于是，贫困标准既包括了财富和收入、消费的概念，如：吃财政饭、购买商品房、做生意，消费如购买了车辆、私立高收费学校等等；也有了社会性概念，如人品（赌博、吸毒等）、习惯（有能力和条件如土地等，但因为懒而不被认定）和风俗等（孤居单户老人，但是子女都有赡养能力的不入贫困户）。扶贫指标的确认，体现了经济与社会、中央与地方、政府与社区的执行差异。

2015年恩施州开始换届选举。此时，扶贫任务还没有完全开展。湖北省恩施州的村级治理此时呈现出选而不用的治理特色。即在村里坐班做工作拿工资的仅村支部书记1人而已。这意味着对接上级行政的也只有村书记。其他村干部有着职务设置，但是没有财政补贴和职务收入，仅限于日常自治，并不对接行政系统。整个自治系统呈现为简约治理状态。在贫困目标的识别过程中，恩施州的治理体系呈现为较好的治理绩效，通过发动小组评议等形式，充分利用了村庄的自治机制，把贫困户的经济识别问题转化为治理问题，用村组治理机制解决。村支部书记的工作忙而不乱，但是这一状况到2016年就持续不下去了。

二、扶贫专干的逻辑及设置

2016年开始，扶贫进入了新的阶段，特别是以精准扶贫为中心的政治动员大致已经形成，国家从而到下都卷入了这一政治动员过程。这里的卷入有三点：

一是对贫困户实质扶贫的卷入。要完成扶贫任务，最起码要符合上级政府的要求，必须加大人力。这个任务驻村干部是完不成的。尽管各地政府把县直部门、乡镇力量等下沉打包成尖刀班，把县直和乡镇的力量下村了，成为驻村干部。但是国家与社会的对接联系，必须有中介，这里的中介就是村庄里的明白人。只有明白人才能使扶贫的信息传达下来（信息的充分传达和对称），才能使群众相信，才能使扶贫行动的交易成本最低。所以尖刀班“一组一干”要放到“一村一扶贫专干”的背景下才有意义，没有扶贫专干作为中介尖刀班是沉不下去的。

二是资料填报的卷入。当扶贫工作作为政治性中心任务时，资源下来了，人员下沉了，那么，对应的监控力量和制度也就随之而来了。扶贫中心任务必须是有序紧张的。在科层制度内最传统也最有效的方法就是文牍主义，上级通过检查大量的文牍材料，来展示足够完整的扶贫过程，进而把控整个扶贫行动。但是文牍工作本身是一件较为专业和繁琐的事情，一是要求必须对贫困户熟悉，知根知底，能够采集完整的信息，二是必须能够应对信息系统，懂扶贫系统和文牍的要求，特别是各种报表的要求。三是有一定的文字能力沟通能力和计算能力，政策解读宣讲和执行能力等等。这就要求在村庄设置有能力的专员。

三是迎检的需要。迎检不仅仅是做文牍工作，而且体现为一系列的权力互动、形象展示、亮点表达与成绩冲动。乡镇和村庄要完成上面任务，并在其中获得优秀和赢得扶贫竞标赛的晋升资格，必须要有专门的人才。

综上三点，在村庄设置扶贫专干，充实村庄落实扶贫工作队伍，是基层政府的当然选择。2016年3月乡镇开始探索设置扶贫专干，2017年所有村庄基本配齐。扶贫专干的设置分大村和小村，一般来说大村的话可以配置3个扶贫专干，小村至少有1个。一个镇一般来说有35名左右的扶贫专干。目前存在的扶贫专干是分4批次招聘的，招聘的途径有二：一是镇里发公告招聘，这个从制度上来说最规范；二是村推荐镇考核。

考虑到扶贫专干在村庄工作的特殊性，镇政府是先让村两委推荐人选的，但是部分村支部书记都说推荐不到人，结果是村支书推荐不到人的村里报名参加的人最多。对此，村支书反思的原因有二：一是大学生以往外出后都不回家，二是假如村书记去大学生家里去问，那家人可能误解村书记看不起他，所有就没有问。基层干部刚开始的时候也以为大学生不会回村回乡，第一批次只准备招聘3个人，学历限制在高中及以上，结果有67个人报名，其中本科学历的16个，大大出乎所有人的意料。某乡镇先后通过4次招聘，向村庄派驻了38名扶贫专干。扶贫专干者群体整体呈现出年龄轻、学历高的特征。值得指出的是，在2018年年底村两委换届选举时，所有的扶贫专干都选入了村两委，没有一个组织意图落空。选而不用的制度成为历史。当选为村两委后，扶贫专干的积极性更高了，事情做的更多更具体了，因为这批人以前只负责搞扶贫，做调解等其他工作还束手束脚，现在有了位子，能做的事情都做。这批人年轻有冲劲，平均年龄在35岁以下。

三、扶贫专干从设置到转化是理解基层治理变迁的一把钥匙

学界在近年来一直在讨论治理下沉，治理下沉一定是以治理能力为核心的。治理能力的标准要素有二：一是治理技术，技术治理的扩张表现为以较少的人力物力完成对社会的治理，如贫困户识别的大数据比对，这里的大数据就是治理技术。二是治理体系和治理人员的扩张，让制度和人员下沉，那么国家意志、治理能力也就下沉了。扶贫专干符合以上两点。一方面扶贫专干年轻且学历高，具有对接现代技术治理的能力，另一方面扶贫专干从无到有，从临时聘请到全部选入村两委，体现为人员的扩张。扶贫专干就是一项治理下沉的表现。从下往上看，社会治理贫困要求国家治理资源下沉；从上往下看，这是国家扶贫、治理贫困的治理力量下沉。乡镇承担扶贫任务后，为了更好地治理社会，聘任更多的基层人员使政策落地、治理落实。扶贫专干转为坐班和拿工资的人员，实际上是乡镇和村共谋下基层治理能力的加强。值得指出的是，恩施村级治理人员设置的大背景，即选而不用制度。2018年的选举是极具研究价值的选举，我们调研的乡镇所有的扶贫专干选入村两委，村民的海选与组织意图高度重合。以村支书为核心的村庄治理体系现在大大增强了，村庄治理力量从1人增加到4-5人。

税费改革以来，整个农村基层政治出现了一个大的转型。一个重要表现就是国家能力的扩张与乡镇能力的萎缩。在城乡统筹和税费改革背景下，一方面，国家对农村采取“多予少取放活”的方针，大量的资源通过项目制的形式下放到乡村，其基本的操作逻辑是强化部门权力，通过部门线条完成对农村资源的投放。另一方面，七站八所整体撤并，乡镇整体上呈现出功能弱化，在财权、事权等权力逐步上交，成为事实意义上的“协调单位”。其中，以湖北省的“以钱养事”乡镇综合配套改革为典型。基层治理开始处于被动治理、底线治理的境遇之中。但是，随着精准扶贫和乡村振兴战略的落实，我们看到政府的财权事权不得不大量下沉，乡镇在事实上成为了大量项目的发包单位和实施单位，乡镇力量也被进一步动员和扩张。乡村治理开始了新一轮的重塑期。乡村治理系统已经开始自我改造，并适应目前农村的治理环境。扶贫专干从诞生到选入村两委成为体制性力量，是理解目前乡村治理环境变迁的一把钥匙。

校对 | 杨生、吕延青

责编 | 俞博文

编辑 | 孔羽洁

转载 | 微信（zxm6679）

合作 | 微信（fulily001）

往期回顾

本栏目获得北京亿方公益基金会支持