FDA药物监管权力简析 | 第5话：权力的强化与扩张（上）——把灾难变成权力
现代社会的监管法规，一般多是为了防止灾难发生或规范市场行为而制定的法律。而且大多数是由于发生了灾难或者法规已经限制了市场发展，才制定新的法规。美国的药物监管法规史，就是一部灾难史。幸运的是，FDA人很多次把灾难变成了监管的权力。
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磺胺酏事件与药物入市监管权
1938年磺胺酏事酝酿了FDCA。
回顾1937年的磺胺酏事件，尽管磺胺酏造成了107人死亡，但是，按照1906年的《纯净食品和药品法》却没办法惩治“磺胺酏”的肇事者Massengil制药厂。
因为1906年的《纯净食品和药品法》对假药的认定标准是：标示与内容物不一致。“Elixir Sulfanilamide”这标签没有错，活性成分是磺胺，只不过用二甘醇代替了乙醇做溶剂，二甘醇也是醇，也可以称作“酏”。二甘醇有毒？我不知道。应该先做动物实验？法律并没有规定这么做。最后，FDA作为起诉人，只得追究说“Elixir”意指乙醇，所以，用二甘醇取代乙醇，属于违法。法院只处罚了制药商26,000美元，平均每个死者240美元。
国会辩论事件的起因，在提出如何防范时，FDA认为：如果要杜绝磺胺酏事件，必须修改1906年的法律，把毒药拒绝在市场之外。至此，FDA第一次提出了“新药”的概念，第一次提出新药上市前必须向FDA提交药物的毒性实验结果，经FDA批准pre-market decision，才可以上市跨洲交易。
此提案遭到了绝大多数制药商坚决反对，他们坚持美国刑事法定义的犯罪认定过程，即，只有药物造成伤害之后，法院才可以根据造成的伤害进行处罚或判罪。在不违背1906年法律的情况下，FDA无权干涉药品的交易。
在磺胺酏事件初期，新闻报道有意识将民众的愤怒和疑惑转移到种族偏见。大肆报道服用磺胺酏死亡的是行为不检点的黑人（磺胺酏治疗性病）。但是，FDA很快统计出详细的死亡名单，实际上受害者中大多数是白人，很多是妇女和儿童。FDA在公布事件的过程中，尤其突出了对其中14位死亡儿童的报道。并且，把4岁白人女孩Joan Nidiffer生前可爱的照片和她妈妈写给罗斯福总统的信刊登在报纸上，发往全国，一下扭转了舆论的倾向性。FDA的修改法案很快赢得了公众和国会中大多数议员的支持。
当时国会负责审议FDA提案的是国会商业委员会，主席是众议员Lea。正是他在1937年扼杀了FDA的提案。迫于舆论的压力，国会紧急讨论食品药品法案的修改问题，在最后表决前，Lea给FDA的Campell局长打电话：“难道现有的法案就不能阻止磺胺酏这样的悲剧吗”？Campell 的回答很坚决“不能”！就这样，通过了1938年的FDCA。（Philip J. Hilts 2003）
“反应停”事件与药物全周期监管权
另一悲剧是1961年的“反应停”事件，该事件使得美国国会在1962年8月通过了改变全球制药概念和制药生态的、我们至今还在沿用的《联邦食品、药品和化妆品法案修正案》Kefauver-Harris法案。
这部法案开启了执法机构对药物从设计到使用的全过程监管。但是，我们不能简单地认为如果没有“反应停”事件，就不会产生这样的法律。其实，早在1938年FDCA法案之前，FDA就在酝酿对药物有效性的监管。只不过，无论是当时的制药工业水平，还是制药业对监管的抵触，使其不能出台。
正是由于在1962年之前，FDA已经对药理学和毒理学在监管中的应用已经做了很多努力，并积累了很多的数据和经验。当“反应停”事件出现时，FDA很好地抓住了机会，充分利用媒体，政党，社团的优势，在道德上逼迫国会通过修改1906年法案、逼迫制药企业就范。
回顾一下1962年“反应停”事件前后，FDA在国会与反对派的争斗，FDA自己本来也没有对修法抱有很大的希望。因为即便是1962年修正案的提出者Kefauver议员，他的提案的初衷也不是要推进药物的“安全+有效”监管。
Kefauver本来一直在竞选美国的副总统，几经折腾，失败以后，才开始了在国会的商业反垄断工作。为了赢得公众的支持，他看准了当时民愤极大的药物价格垄断。他打击制药大佬的主要武器就是攻击“药物专利制度”。他认为制药企业利用专利保护制度掠夺了太多的财富，甚至牺牲民众健康，为富不仁！提出缩短、甚至取消对药物的专利保护，至少，政府要对某些药物进行“强制许可”。
美国的制药企业大佬对这位议员又恨又怕。他们疾呼：Kefauver是美国制药的杀手，他在毁掉美国的制药工业。Kefauver为了增加火力，拉FDA入伙。
FDA要求对制药企业加强监管，提高药物质量标准的诉求正符合Kefauver的口味。FDA顺便夹带了一直试图推行的、屡遭制药企业反对的、在1938年FDCA法律“药物安全”基础之上，强化为“药物安全+有效”的提案。
就在僵持不下的时候，另一位参议员Harris提出了一个折中的提案，即，从Kefauver提案中去掉专利部分，保留药物质量强化监管的部分。
就在这时，“反应停”事件曝光了。1962年华盛顿邮报周日版的一纸文章，举国震惊！要不是FDA的凯尔西，美国可能会出现成千上万的“海豚婴儿”，这件事把美国人吓坏了。
在该文发表的第三天，国会几乎是一边倒的通过了Harris的折中提案，这就是“现代制药的圣经”1992年Kefauver-Harris法案。
在检讨“反应停”事件的过程中，国会和制药业都认识到了“反应停”的药物设计缺陷是悲剧发生的源头。于是，FDA看准时机，在该法案中一股脑的塞进了“安全、有效”、临床试验前管理IND、临床试验管理（phase I、phase II、phase III期）、制造过程管理GMP等等。
如此多的变更一次性通过，一方面是由于国会议员和民众面对药物灾难的恐惧，更重要的是FDA在灾难出现之前已经做了将近10年的工作准备，以及美国国会和FDA对灾难发生原因的客观、科学的分析。
1962年《联邦食品、药品和化妆品法》修正案完成了举证责任倒置，FDA可以仅根据制药商起草和提供的证据对新药是否有效做出判断。正是这个责任的转变扭转了药品研发、检测和销售的方式。（2017-04-21 研发客 齐麟）
（同写意将陆续为大家分享孟八一系列文章，解析FDA药物监管的权力，并希望这块“他山之石”，最终“可以攻玉”！）
作者：孟八一
军事医学科学院药物化学硕士，美国纽约市立大学计算机硕士。
2015年，从华邦制药有限公司退休；曾在美国纽约市政府供职，任计算机程序员；出国深造前，于中国专利代理（香港）有限公司，任专利代理人。
微信号：13220385722
邮箱：Bayi.meng@yahoo.com
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