城市更新（特别是老旧小区改造）在二三线城市大范围推开，政府依赖大集团、地产企业、地方国企，采取拆除重建增容的模式，本质上是采用PPP模式来开展城市更新项目。但这种创始于英国上世纪90年代初期的模式，与当前国内的政治语境、城市长期融资可持续性、全球城市治理趋势严重脱节。
大集团、地产企业，极易被湮没在居民如潮涌般的个人诉求和反对意见之中。地方政府面对这种情形，通常耗费极高的人力（动员多部门、多单位逐个作群众工作）、财力、时间成本（动辄几年）来化解更新项目中尖锐的分歧。或者，政府面对浩瀚的群众意见，走向另外一种极端——更加强化政府的主导力量，加强控制和管理。然而，无论政府采用这两种方式中的任何一种，本质上都是政府治理水平不高的表现。
此外，设计院、建筑师、高校专家、NGO……被卷入城市更新具体项目的矛盾之中，承担了远超其角色本应承担的责任。为化解矛盾，他们牵头主动或被动地开展所谓公众参与、社区营造等活动，实际上都是在填补一开始采用PPP模式而产生的隔阂。与此同时，三四线城市往往不具备充足的专家资源，没有条件实行以高校教师、设计师为基础的“社区规划师”制度，也让这些城市的更新工作面临不可忽视的制度缺陷。
城市更新采用PPP模式，消耗了城市在未来依靠土地融资的宝贵资源；也忽视了居民的意愿价值；大企业、设计院（师）承担了过多的社会管理责任。
在项目之初就强化社区居民意见（Community）和众多第三方机构（other third sectors），并在某种程度上弱化大企业（Private）重要性的PPCt模式亟需被重视、推广。
现状：Private≈开发商
中国城市建设由规模驱动迈向质量驱动，普遍进入大规模城市更新的发展阶段，从最先北上广深开始的城市更新，已经逐步延伸至其他大中型城市，城市更新成为当下城市规划建设领域的热门话题。
2020年7月，国务院办公厅发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，从政策层面进一步明确了改造对象、改造任务和具体举措。同年，习近平总书记考察上海时，提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，把人本价值作为推动城市发展的核心取向。居住作为一项基础性民生工程，政府已着手推进老旧小区改造，力求满足人民发展、健康、教育等核心需求要素。
政府在进行老旧小区改造及老城更新的过程中存在一个普遍现象，即习惯性以开发商为主导的改造模式，其原因主要是老旧小区改造属于建筑空间改造范畴。市场化以来，中国的城市开发都由开发商来操作，政府对城市空间的敏锐度降低。因此，在进入城市更新阶段，政府的第一反应也理所当然觉得应该再由开发商来执行老旧小区改造及老城更新相关工作，因为代建方、运营方、资本投资方、学者等其他参与主体都缺乏建设经验，所以选择开发企业也在某种程度上是没有选择的选择。当然，采取的合作方式会有不同，比如有些项目实行全盘操作，包含开发和后期运营；有些则只需开发商代建，至于项目运营则由政府另行聘用其他企业。
△ PPP模式中，Private的角色地位经常被不经意间无限放大。
这类政府与开发商紧密合作的模式，即中国在城市建设及更新中长期推行的所谓PPP模式（Public–Private Partnership）。在国外，城市更新项目采用PPP模式时，可能出现类似Google这样的科技公司，或者REITs、NGO、住房发展基金等公益组织机构，以及居民成立的合作公司等，他们都是Private角色中的重要选项，至于最终选择谁，显然根据项目属性不同而决定。然而就如前文所述，在中国，Private几乎等同于开发商、国企为代表的大型集团。
在这样的城市更新方式下，将不可避免地出现一些问题。首先，政府不确定谁可以代替开发商完成城市更新工作，这种选择就会持续，形成路径依赖。委托开发商完成部分城市更新工作没有问题，但绝不能仅仅依赖开发商完成所有城市更新项目。否则，在城市开发建设领域，居民、设计院、研究机构以及NGO组织，没有类似政府和开发商的强大角色地位，已经基本丧失了更新项目的主导性话语权，城市更新也就变成了大的主体机构——政府和开发商（代建商）——两者之间的对话。其次，在开发商代建或是具体操作城市更新项目过程中，经常存在诸多抱怨、不适应。其一，抱怨政府的管理理念和体制过于落后。主要针对土地产权、容积率、建设指标、消防、审批等限制过多，缺乏弹性。抱怨政府尽管抱有为城市提供良好的空间和配套功能的愿景，但其认知水平往往未能达到开发商的开发水准和目标预设，一定程度上限制了开发商先进城市建设理念的落地。△ 开发企业经常对自己的审美拥有最多自信。图为上海万科哥伦比亚公园另一种抱怨，主要体现在如何平衡市场的竞争性和项目的统一性。政府希望在城市更新进程中营造充分良性竞争的市场环境，但限于政策规定（如采购招标）的限制，不得不在同一个项目中引入两家乃至更多机构来完成项目改造。比如，建筑空间改造由一家开发商完成，而项目后期运营则交由另一家运营商运营。这一过程中，往往出现开发商起初设计的空间理念无法全面落地（例如：空间质量高，但物业水平达不到要求），于是开发商与运营商相互抱怨，指责对方。或者，一个适合独立开发商改造的小规模项目，将其地块拆分给多个开发商共同改造。这一过程中，各个开发商在开发思路、供应商选择等方面往往存在差异，导致同一个项目，却在内容上四分五裂。如项目内采用的便民APP、居民行为奖惩积分体系等都因为开发商不同，而无法兼容。可以发现，看似合理的市场竞争机制，反而适得其反。也正是因为这种观点，开发商对政府引导的市场竞争状态往往存在很大的抱怨和不满，他们认为即使没有竞争机制，也能够较好甚至更好地实现理念落地，渲染了一种优越的、饱含责任心的形象。但必须指出，大企业的抱怨和渲染的责任心，本质都是对于PPP模式的留恋，那种只有自己可以跟政府双边对话的权力。这也显示了PPP模式的某种本质——排他，不但排除居民、所有第三方组织在关键决策阶段的话语权，实际上连第三家大企业也要被排除在外。随着互联网自媒体等技术的迅猛发展，居民、设计师、NGO以及民间组织通过自媒体或者举办线下和线上活动来发声，使得政府和开发商无法再忽视这一部分群体的意见。因此，当政府聘用开发商去进行项目更新时，他们会扮演一种姿态扎入本地居民当中，在假装了解了居民对这个地方的建设要求和诉求后才进行改造。△ 城市更新经常面临海量的、难以调和的矛盾和冲突，传统的治理手段经常失灵。图为青岛观海二路王统照故居门前的涂鸦目前，政府和开发商主动或被动执行的居民意见调查工作，确实能减少很多改造的阻力。无论是否真的了解居民的真实诉求，在更新改造过程中或改造完成后，开发商都试图用品牌化营销的方式来包装，以期让他们的改造行为看起来正义，且完全符合当地居民的诉求。许多地方政府，如街道、居委会，也开始做类似的事情，他们觉得只要在媒体端具有了话语权的优势，那么改造项目就是成功的惠民行为，只要不出现舆论导向的翻船，就具有了媒体政治的博弈。“谁的声音更大，谁更能站住脚”，这反而变成了城市更新中一个很大的误区。（相关链接：城市更新的十大误区）媒体政治只是PPP模式中一种弊端表现，其真正的深层弊端则是对于居民真实诉求的漠视，而这种漠视是由于制度的不合理所导致。比如，政府在进行更新改造方案设计阶段，其首先开展的工作并非委托机构进行居民意见的调查分析，而是在对项目有了更新改造的框架设想，即确定全盘拆除或居民自主筹资微更新改造方案后，再让开发商、设计师扎到居民中去填补居民核心意见缺失这个窟窿。从这个维度上而言，调查所谓的居民诉求，只是修修补补，是在不违背既定的大改造方向的基础上进行。因此，居民在此基础上的意见，也只能够局限在是否需要公共空间、停车位等“不痛不痒”的问题上，与“人民城市”的理想状态还存在较远的距离。（延伸阅读：上海的贵西小区南京东路贵州里更新1.0到3.0、石泉街道社区微更新内涵的演化）。同时，在改造方案既定的情形下，与居民诉求不吻合的改造在推进过程中遇到很大的阻力，而这些阻力往往需要设计师或者设计院去沟通协调。设计师、设计院、专业学者经常性承受所有的改造压力，为这个不合理的制度体系背锅。城市更新机制出现问题，而开发工作继续进行着，具体设计、执行建设工作的开发商为了让改造项目看似合理，强压方案设计者设计出“满足居民需求”的设计方案。PPP模式是上个世纪西方为应对严重的城市衰退，而产生的一种吸引民间资本介入城市建设的资本模型，对产权较集中、且希望城市空间快速再造的项目而言具有优势。但相对于产权极为分散，诉求千差万别的社区更新项目来说就显得武断、过时。现阶段的PPP模式下，开发商迫于制度压力，纷纷提出“去地产化”概念，如万科的城乡建设与生活服务商，融创的美好城市共建者，着手公众参与、公众规划等活动内容，实则是对PPP模式本末倒置的一种无奈之举，也是开发商的盈利意志在存量开发制度下的被强奸。因此，未来的城市更新须要弱化开发商的控制力。《城市中国》首创性呼吁：中国的城市更新及旧区改造项目应从PPP模式全面转向PPCt模式（Public-Private-Community and other third sectors）。这里的Public仍指政府，Private指真正的组织实施机构，Community主要指居委会、业委会、居民代表大会、居民代表等代表社区的组织群体，other third sector是指涵盖设计院、独立设计师、居民兴趣小组、NGO机构、周边商户、周边教育医疗等跟项目改造密切相关的人群，以及包括关心这个区域发展的研究学者、学生、民间群体。这是此种模式第一次被系统性阐述的尝试，其能否被广泛推行，甚将影响整个中国广泛开展的城市更新成功与否，爱尔兰的经验给我们提供了前车之鉴。（相关阅读：从城市企业主义到“共有主义”）Courtesy: researchgate.netPPCt模式与PPP模式最大的核心区别是从制度上让Community角色前置。当把Community提到一个重要角色层面，至少能够在逻辑上说明城市更新参与的三大核心主体，即政府、开发商和居民。Other third sector的参与重要性设定中，要尽量避免设计师的责任无限放大，避免制度层面的责任问题强制压到设计师身上，出现设计师修补公众参与、公众规划的制度空白和短板的不合理现象，因为设计师的能力是有限的，能做的事情也非常有限。Other third sector不仅仅局限于设计师，其构成更为多元且各有所长，把地块相关联的各类群体变成一个完整统一的概念出现。Other third sector的作用就是让参与改造的角色变得非常丰富，而不是让设计师单一角色来统领所有东西。从PPP模式转移到PPCt模式后，Private（开发商）的控制力将得到弱化，政府也无须将了解居民需求、社区治理等所有改造工作派发给开发商，可以将部分压力转移给Community或者other third sector，发挥各个主体的自身优势和特点，形成一个新的组织制度或者会议制度。随着未来城市更新、老旧小区在全国大范围的推广，依托原有居委会相关工作人员进行政府、社区规划师与居民之间的沟通问题会愈加明显。而且全国范围内的中小城市，很多都不具备从大学、专业机构聘请社区规划师的条件。因此，我们亟须在社区组织机构中增设社区规划专员的职位，从制度设计上保证每个社区居民的意见被听到，让沟通管理变得畅通高效。相比目前国内社区规划师这种临时、补短板且增加巨大社会成本的制度形式，国外许多城市已经实行类似的制度。（相关阅读：日本社区营造的工作与方法）△ 在日本小城市鹤冈，社区营造从调和当地政府与市民之间互相协力的关系开始。社营专员在最开始的三年里，组织了五十场工作坊，采集整理街区的信息并分享给市民，使有机会互相讨论。社区规划专员不等于社区规划师。社区规划师为大学老师、设计院以及设计事务所资深设计师们，以专家的角色代表政府向居民解释项目改造制度，其作用就是通过与居民沟通来协调改造过程中出现的议题。但社区规划师在沟通过程中往往出现语言体系不同的问题，社区规划师与政府主要负责开发的自然资源局之间的语言体系相通，但是其与居民之间的语言体系经常是不畅通的。由于不在同一语言体系中，居民往往无法通过语言完整清楚地表达出自己的真实诉求，而社区规划师一方面从事自己的教学研究及设计工作，同时需要花费大量的时间去跟居民做沟通，在整个改造过程中会花费大量的时间成本，更甚者，对居民意见收集还经常出错，沟通成效不佳。因此，建议在社区居委会中安排一个建筑学、社会学、开发建设相关专业出身的角色来从事社区服务工作，主要工作就是以其专业知识背景负责城市的空间更新、改造，扎根城市居民之中，能够把居民意见和想法在长时间的跟踪总结后，转述成专业的开发术语给政府和社区规划师。其次，第三方组织的全程参与应当制度化，且组织构成更具多元化。不应该在PPP模式改造中出现问题时，才邀请第三方组织介入，试图通过居民社区感融合等活动去弥补改造过程中的不足。也不应该在已经出现居民反对时，才想起来包装项目进行危机公关。而是应该一开始就认识到城市不仅仅只是房屋建筑这样的物质空间载体，人际关系、社群属性、地域历史等都须要被重视和延续。因此，居民意见、公众参与显得尤为重要，同时PPCt模式下强调的other third sector，不仅仅只是设计师、规划师，更多的是与项目属地息息相关，密不可分的多方组织或者个体。他们可以是跳广场舞的大妈、送孩子上下学的家庭住户、地方历史口述者、研究学者、城市漫步者、商户商贩、年轻创客、网红打卡群体、二次元群体，以及广泛活跃在各个城市里关注城市更新的组织机构，如local本地（相关阅读：在西安，让城市更新沾点市井气）、大鱼营造、Assbook设计食堂、Homeland家园杂志（相关阅读：仓山，本土更新，不啻于变新）、城市中国、本地智慧（相关阅读：本地共和社区）等等。最后，政府应该在改造方案的设定之初让居民意见得到充分体现。居民要不要改、要怎么改须在改造前期得到反馈，居民全程话语权的维护是实现最佳改造方案落地的关键所在。先设计再沟通的传统方式，看似前期设计投入的时间成本较低，但其后期落地执行成本远超预期，且实施改造变得非常仓促，乃至夭折。先前被不少国人奉为标杆的多伦多Quayside项目，在2020年终止计划。表面上看是因为新冠疫情，实际上是PPP模式在PPCt模式下的败走。2017年，Alphabet Sidewalk Labs与多伦多政府达成合作协议，开启了一个在多伦多湖滨建设几十公顷智慧社区的野心勃勃的计划。一开始，政府与Sidewalk的合作采取的显然是公私两大主体主导的PPP模式。但计划发布后，这一项目持续受到多伦多市民广泛而激烈的质疑，Sidewalk就此开始着手进行公众参与、未来愿景展示等工作，这个时候才试图以PPCt模式补救，然而为时已晚。△ Toronto Tomorrow共四卷长达1,500页，充斥着地图，信息图和详细的全彩效果图。但这些效果图看起来更像是绘画作品，而不是规划提案。从2017年到2019年耗时近20个月，多伦多政府、Sidewalk与市民才终于达成了第一项愿景式协议Toronto Tomorrow。但这项愿景文件仅仅表明政府、市民皆认可湖滨区域须更新，并构建了一些原则性的愿景，没有实际上的执行方案确认，更妄谈动工建设。这与Sidewalk原本打算在几年之内就将项目建成的预期相去甚远。因此，可以大胆预测，即便是没有2020年新冠疫情的冲击，Sidewalk项目的成本高企只会随着时间而持续指数级增长，失败只是个时间问题。（相关阅读：多伦多Sidewalk正式规划传达的社区要点）反过来，如果前期用较长的时间用于沟通、设计工作，剩下的改造落实工作将会推进得非常有序，开发的精细程度、管理秩序将得到大幅度的提高，恰恰减少很多的隐形成本，如人力成本、财务成本、社会管理安全成本、品牌营销宣传成本，以及应对上访的潜在威胁成本等等。（相关阅读：社区微更新中，关于设计者与社会研究者身份重审）内容合作联络 cgcuiguo@urbanchina.com.cn
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