停建满两年就是闲置土地吗？企业该如何维护自己的土地权益？
[问题]2015年4月，A公司竞得某市200亩住宅用地一宗，出让年期70年。《国有建设用地使用权出让合同》约定：A公司应于2015年12月底前开工建设，2017年12月底前竣工。A公司2015年10月一期70亩用地开工建设，2016年5月封顶销售；二期130亩用地2016年3月动工建设，完成部分基础桩后2016年5月因资金问题而停工。2018年6月，该市国土资源局直接向A公司下达《收回国有建设用地使用权决定书》，认定A公司二期130亩土地闲置满两年，决定无偿收回该130亩土地使用权。
针对该市国土资源局无偿收回土地的决定，A公司该如何维护自己的土地权益？
【实务评析】
本案主要涉及三个方面的问题：一是闲置土地的认定标准；二是闲置土地的认定程序；三是闲置土地的处置方式。
一、关于闲置土地的概念与认定标准
国土资源部53号令《闲置土地处置办法》明确：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”可见， 53号令实际上把闲置土地区分为两大类，一是未按规定时间动工开发建设满一年以上的，即通常意义上的闲置土地；二是已经动工开发建设，但未达到开发建设总面积三分之一或总投资25%，中止开发建设满一年的，也可认定为闲置土地，即扩展认定的闲置土地。同时，53号令专门在附则中对“动工开发”和“已投资额、总投资额”作出了进一步的解释：“动工开发”为依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一；“已投资额、总投资额”均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
综上，可将闲置土地认定标准归纳为以下两类：一是国有建设用地使用权人签订国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书，并取得施工许可证，在国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定或者规定的动工开发日期满一年，没有进行挖基作业，或者挖基作业并未达到规定标准的；二是已动工开发进行挖基作业和建设，但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年，或已动工建设单投资额不足总投资额百分之二十五，中止开发建设满一年的。
本案中该宗土地中二期130亩用地进行了部分基桩作业后因资金问题而停工，至2018年5月中止开发建设时间确实超过两年，但该宗地面积为200亩，A公司在取得该宗地土地后，2015年10月开工建设，至2016年5月已完成了其中70亩土地上的建设施工，剩余130亩二期用地也在2016年3月开工建设，完成部分基础桩建设。因此，A公司在出让合同约定的时间内动工建设，开发建设面积占应动工开发建设用地总面积超过了三分之一，按照53号令第二条的规定，该宗土地不属于闲置土地，该市国土资源局对该宗土地属于闲置土地的认定是错误的。
二、关于闲置土地的调查认定程序
53号令规定的闲置土地认定处置程序大体可以归纳为：第一步，调查核查。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》；第二步，国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料；第三步，经调查核实构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》；第四步，市、县国土资源主管部门通过门户网站等向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门；第五步，处置利用，因政府原因导致闲置的，或属于53号令第二条第二款规定情形的闲置土地，由市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人进行协商；其他非因政府原因导致闲置的，应缴纳闲置费或收回土地。市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》；第六步，变更登记，闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。
本案中该市国土资源局在闲置土地处置认定的程序方面存在问题，没有下达《闲置土地调查通知书》，也没有下达《闲置土地认定书》，而直接作出了收回土地使用权的决定，在处置程序上不符合53号令规定。
三、关于闲置土地的处置方式
53号令第二条把闲置土地划分为两种情形：一是国有建设用地使用权人超过有偿使用合同或者划拨决定书约定的动工期限满一年未动工开发的国有建设用地;二是已动工开发但投资额不足总投资额的25%或者已动工面积不足应动工面积1/3，中止建设满一年的，也可认定为闲置土地。第二类实际上属于扩展了闲置土地概念，因此53号令在对这两种闲置土地规定的处置方式上也明显不同。
对于第一种情形的闲置土地处置，53号令第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。简单说就是除了因不可抗力或者政府及政府有关部门的原因导致的以外，满一年的要缴土地闲置费，满两年的要无偿收回。
对于第二种情形的闲置土地，不适用征收闲置费和无偿收回土地的规定，53号令第十二条规定：因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。简单说，对于此类闲置土地主要是与土地使用权人协商，依照《闲置土地处置办法》第十二条的规定，采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，促进国有建设用地有效利用。
本案中，该宗地已经动工开发建设，开发建设面积已超过三分之一，明显不属于闲置土地；退一步讲已经动工的土地，即使闲置也只能属于动工开发后中止建设类闲置，按照53号令第十二条规定，只能通过协商采用采取延长动工开发期限、调整土地用途规划条件、由政府安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等方式处置，而不能采取无偿收回土地使用权的方式处置。
综上所述，该宗土地不属于闲置土地，该市国土资源局在闲置土地认定、认定处置程序和处置方式上都存在明显错误，A公司应当要求该市国土资源局纠正错误，撤销或收回错误的《收回国有建设用地使用权决定书》。市国土资源局不自行纠正的，A公司可向该市人民政府或上一级国土资源主管部门申请行政复议要求撤销该市国土资源局的《收回国有建设用地使用权决定书》；也可直接向土地所在地人民法院提起行政诉讼，要求该市国土资源局撤销《收回国有建设用地使用权决定书》。
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