新常态下国土资源执法监察工作的思考与对策（2015）

总第641篇2021第52篇

导读

一篇旧文：2015年牵头组织完成的一份研究报告：《新常态下国土资源执法监察工作的思考与对策》，原载《中国土地》2015年第8期。

该研究报告由原国土资源部执法监察局联合部经研院、信息中心、不动产登记中心，以及黑龙江、辽宁、山东、湖北、江苏、福建、甘肃等地国土资源部门的有关负责人组成的课题组完成。

该研究报告分析了新常态下国土资源执法监察工作面临的新形形势、新挑战、新要求，提出了国土资源执法监察工作应对新常态的新思路和新举措，强调疏堵结合，发挥整体功能，注重前端解决，突出执法重点，提升执法效能。

一、国土资源执法监察工作面临的新形势

首先，经济发展新常态提出了新考验。

具体来说，我国经济发展由资源消耗型的粗放增长向提质增效型的内涵增长转变，国土资源作为促转型、调结构的重要物质基础和保障，供需矛盾有望在一定程度上得到缓解，违法违规的内在冲动在一定程度上得到遏制，但保护国土资源、维护群众权益的任务会更加繁重。

同时，部党组提出了“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作的新的职责定位。

如何更好地适应新常态、更自觉地落实新的职责定位?执法监察工作面临着新的考验。

1. 国土资源供需矛盾依然突出，局部地区违法违规反弹压力加大。国土资源需求发生区域性和结构性变化——
东部地区基础设施项目用地需求放缓，生活性、生态性用地需求增加;
中西部地区基础设施用地需求和生活性、生态性用地需求呈现双增局面;
“一带一路”、京津冀一体化、长江经济带、海洋强国战略等发展战略的实施，将形成新的区域用地需求和矿产资源需求;
电商、物流等新业态将会带来新兴产业用地模式。
所以说，国土资源供需矛盾短期内不会明显缓解，局部地区还会加剧，违法违规反弹压力加大。

2. 一些地方对扩大增量供应仍有较强烈的路径依赖，维护群众合法权益的任务更加繁重。

国土资源供应更加重视存量挖潜，更加重视优化增量供应的方向。

但是，以供应引导需求的疏导机制尚未建立，盘活存量面临的难题较多，新增建设用地仍依赖增量供应，而群众对征占集体土地的收益预期越来越高，维权意识越来越强，不可避免地存在矛盾和冲突，维护群众合法权益的难度加大。

3. 行政权力对国土资源配置的干预依然突出，违法会变得更加隐蔽。

一些地方发展经济仍习惯于用行政权力干预国土资源配置，不仅没有将监管的主体责任落实到位，甚至支持、默许、纵容违法违规行为，新形势下，违法将会变得更加隐蔽;

一些地方将强化执法监管视为加大资源保障力度的对立面，对国土资源主管部门履行执法监管职责不够支持，有的甚至干预，加大了对违法违规行为的查处难度。

其次，全面推进依法治国提出新挑战。

1. 执法受到来自外部的约束更多、监督更严、要求更高。
“法定职责必须为，法无授权不可为”、严格规范公正文明执法的法治要求日益深入人心，执法受到党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，约束更多，标准更严，要求更高。
新实施的《行政诉讼法》对行政机关行使自由裁量权提出了更高要求。外界对执法工作的要求与执法部门自我履职要求存在认知上的偏差，容易导致外界的不理解甚至指责。

2. 执法人员面临的风险明显增多，迫切需要制定权力清单、明确权责边界。执法过程中由于存在一定的自由裁量权，不同个案之间的执法方式存在差异性，缺少刚性约束，有执法“放水”的空间，执法人员失职、渎职风险和办人情案、关系案、金钱案的廉政风险较大。迫切需要通过制定执法权力清单、明确权责边界、减少自由裁量权等手段，遏制执法“放水”，有效规范执法权力行使。

3. 综合行政执法开始试水，迫切需要完善国土资源执法监察体制机制。
十八届四中全会部署深化行政执法体制改革，要求将包括国土资源在内的多个领域执法监察纳入综合执法的范围。浙江省政府已部署推行综合行政执法。
综合执法打破了既有的条线格局，国土资源执法监察工作要密切关注中央的相关部署和各地综合执法实践，深入基层调研，明确工作思路，完善体制、机制，提升监管效能。

第三，全面深化改革提出新要求。

1. 要减少程序性违法，处理好“放”与“管”的关系。
在推动改革中，研究如何把权力和责任放下去，把服务和监管抓起来，处理好“放”与“管”的关系，有效减少程序性违法。要以改革为动力，打破通过“刮风式”、“运动式”执法来破解难题的局面，探索建立执法监管长效机制。

2. 要关注改革中出现的新问题，及时提出强化监管的建议。改革涉及复杂的利益关系，要牢固树立底线思维和风险意识，密切关注改革中出现的新问题，创新手段和方式，强化日常执法监管，及时防范和化解各类风险，研究提出强化监管的建议。

3. 要发挥执法监察的反馈功能，推动法律完善。发挥好执法监察的分析反馈功能，对个案背后的问题进行梳理分析，提出完善法律制度的建议，推动从法律层面破解执法监察难题，为国土资源主管部门依法执法、刚性执法、公正执法提供强有力的支撑和依据。

---

二、新常态下国土资源执法监察工作的新思路

新常态下国土资源执法监察工作面临新的形势，带来了不少新挑战、新考验、新要求。应对新挑战，新常态下执法监察工作应当有新的思路

首先，在执法机制上，要更加注重发挥整体功能、更加注重前端解决违法问题、更加注重发挥执法的反馈功能。

1. 更加注重整体功能的发挥。国土资源主管部门作为行政执法部门，要跳出重审批轻监管、就执法说执法、执法部门唱“独角戏”的窠臼，更加突出“大执法”，发挥“批、供、用、补、查”的整体执法监管效应，事前、事中、事后联合监管，各尽其职，共同构筑守护国土资源的坚强堡垒。

2. 更加注重前端解决违法违规问题。关口前移至国土资源规划、审批、开发、利用等各个前端业务环节，完善制度、加强服务、改进管理，既为经济社会发展提供强有力的用地用矿保障，又有效疏导，从源头上解决量大面广的“程序性违法”。

3. 更加注重发挥执法的反馈功能。由个案查处向分析反馈延伸，更加注重剖析违法违规案件，在查处违法案件中及时查找管理和制度上的不足等深层次原因，变被动堵截为主动预防和疏导，探索建立执法监管长效机制。

其次，在执法理念上，要更加注重严格规范公正文明执法。

1. 从单纯强调严厉转变为严格规范公正文明执法。从偏重对行政相对人的惩戒，转变为更加严格规范行使执法权力。深刻领会严格规范公正文明执法的内涵，完善执法程序和标准，规范执法行为，制定权力清单，防止滥用自由裁量权，杜绝人情案、关系案、金钱案。

2. 由单一注重法律效果逐步转向法律效果和社会效果并重。主动适应依法治国、依法行政的要求，更加注重多元主体协同，经济、法律、行政、技术等多种手段并用，简政放权，综合治理，接受监督，不断提升依法治理、依法监管的水平和效果，树立执法监管的权威和形象。

3. 由单一强调管制转向监管与服务并重。按照更高的标准、更严的要求开展执法监管工作，坚持把维护群众权益放在首位，畅通渠道，了解群众利益诉求，宣传和引导合法的用地用矿行为，寓服务于监管，以更加优质的服务赢得群众对严格规范公正文明执法的认可和支持。

第三，在执法方式上，要进一步强化日常执法效果。

1. 从“刮风式”、“运动式”执法向强化日常执法监管转变。国土资源违法特别是土地违法，一旦形成违法事实，整改难度极大，实施“刮风式”、“运动式”执法，集中打击，治理的经济成本和社会成本高。强化日常执法监管，加大巡查发现、制止、查处违法行为的力度，既能降低执法成本和难度，又能有效化解集中打击可能导致的严重对立等，有利于增进社会和谐稳定。

2. 从重事后查处向重事前防范和疏导转变。年度卫片检查、案件查处等手段多为“过去完成时”的事后查处，整改查处难度大，行政执法成本高，社会财富损失大。从重事后查处转变为重事前防范、事中制止，可以有效降低执法成本和难度，将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”。

第四，在执法对象上，要更加突出重点案件和重点地区，动真碰硬，重典问责。

1. 更加突出查处重大典型案件，发挥警示作用。筛选重大典型案件，采取直查、部省联合查处、挂牌督办和公开通报等方式严肃查处，重典问责，收到查处一案、教育一片、警示一方的效果。

2. 更加突出对违法重点地区的整治，推动全面秩序好转。对通过卫片检查、群众举报等各种渠道掌握的信息进行比对和分析，确定违法问题突出的重点地区。跟踪督促查处整改工作，推动管理秩序好转。

3. 更加突出对重点违法单位的惩戒。加大对社会知名企业和单位的监管力度，通过网上公示等手段，督促其增强依法依规利用国土资源的自觉性，更好地履行带头守法的社会责任。

第五，在执法责任落实上，要更加注重完善执法的评价机制，树立正确导向，上下协同。

1. 建立完善科学的执法评价机制。对地方国土资源主管部门执法监察工作进行考核评价，完善指标体系，增加早发现、早制止、早查处所占的权重，形成正确的导向，调动地方强化日常执法监管的积极性，鼓励地方及时发现、制止、查处违法行为，提升执法监管效能。

2. 加大对地方的督促、指导和检查力度。把权力和责任放下去，层层传导压力，将遏制违法违规行为的主体责任层层分解和落实;把服务和监管抓起来，加强跟踪督促和指导，把各项制度规定落实到位，上下联动，有效遏制和减少违法违规行为。

第六，在执法问题研究上，要更加关注国土资源领域改革，跟踪研究新问题，推动创新。

1. 密切关注国土资源领域重大改革。对国土资源审批制度改革、土地管理制度改革等国土资源领域重大改革推进中出现的新情况、新问题，加强跟踪研判，从执法监管的角度提出意见建议，做改革的参与者、推动者。

2. 对改革推进中可能出现的风险及时发出提示和预警。增强责任意识，认真履行执法监管职责，对执法监管中发现的问题、改革试点推进过程中可能出现的风险及时发出提示和预警，为国土资源领域重大改革顺利开展、取得实效起到保驾护航的作用。

三、新常态下国土资源执法监察工作的新举措

首先，在执法事件中，要注重发挥整体功能，落实责任，合力打造“大执法”、“大监管”格局，特别要做好以下三点：

1. 注重前端解决
通过完善制度，改进管理，主动服务，有效保障经济发展新常态下的合理用地用矿需求，减少重点项目用地、农村宅基地等“程序性违法”（占违法总量的80%左右），将执法监察力量集中到查处“实质性违法”上，精准打击，重典问责。

2. 推动全程监管
对土地审批、征转、出让、矿业权审批登记等管理行为进行监管，既要监管自然人、法人的用地用矿行为，也要监管政府、部门的管地管矿行为，及时发现、纠正违法行为。

3. 落实共同责任
明确地方党委政府的主体责任，完善与法院、检察院、公安、纪检监察等部门的协作配合机制，建立与铁路、公路、水利等用地大户的部门协调联动机制，建立青年志愿者、大学生村官、国家特邀国土资源监察专员参与执法监管的社会监督机制。

第二，转变执法监管方式，推动重心下移，多种措施制止和查处违法行为。

1. 加强日常执法监管
对发现的违法行为，采取书面责停、抄告相关部门、报告同级政府和上级国土资源主管部门、向社会通报等综合措施，及时有效制止；对应当查处的违法行为，严格执行《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》，实体和程序并重，及时有效查处。

2. 问题发现在基层、解决在基层
推动各级国土资源主管部门事权规范化、法律化，强化部、省两级宏观管理、指导督促等职责，强化市、县两级具体执行职责。执法监察工作重心下移，更好地发挥基层国土资源主管部门的作用，做到及时发现、制止和查处违法违规行为。

3. 更好地发挥卫片检查的后评价作用
转变卫片执法检查方式，强化地方政府的监管职责，层层落实责任，简化工作程序，加强与土地变更调查等工作的衔接，完成各项工作任务；把监管和服务抓起来，卫片检查与日常执法进行比对和评估，监督检查监管责任落实情况，适时采取约谈、问责等措施。

第三，要突出执法重点，加大力度，动真碰硬。

1. 加大对典型案件的查处力度
坚决查处以土地流转等名义违法占用农用地搞“非农化”的行为。严肃查处问责，对各类涉及土地、矿产的违法违规行为，要敢于亮剑、动真碰硬，依法依规严肃处理，重大典型案件要挂牌督办和曝光，形成警示震慑作用。对执法不严格的，要追究相关人员责任。

2. 加大对重点地区的整改查处力度
将群众举报多、媒体反映多、屡查屡犯、卫片检查结果与日常执法统计数据差异大、执法力量薄弱的地区作为重点地区，加大监管力度，督促相关地方主动履职，积极整改。对国土资源管理秩序混乱，造成恶劣影响或者其他严重后果的，通过挂牌督办、公开通报、约谈、问责、暂停农用地转用和土地征收审批等手段，责令限期整改。

3. 加大对重点违法单位的监管力度
将大型企业集团及其下属企业作为重点监管对象，对其在不同地区、不同时间发生的违法违规用地用矿行为等进行“归户”，及时向相关监管部门和社会通报有关情况，督促其更好地履行社会责任，做依法依规用地用矿的典范。

4. 建立行政执法信息公示制度落实行政执法责任制
研究行政处罚和行政处理决定网上公开办法，探索建立将违法用地用矿信息纳入征信系统，督促当事人自觉守法、主动纠正违法行为，加强对执法查处行为的监督。

第四，以贯彻落实《国土资源行政处罚办法》、《国土资源违法行为查处工作规程》等为抓手和落脚点，推动严格规范公正文明执法。

1. 完善执法程序，建立执法全过程记录制度
落实留痕执法的要求，把“纸面上的法”真正落实为“行动上的法”，对执法各个环节进行书面记录。充分利用各种技术手段，跟踪、记录执法全过程，做到有据可查，发挥监督和保护执法人员的双重作用。

2. 建立健全行政裁量权基准制度
指导推动省级国土资源主管部门完善行政裁量权基准，明确行政处罚自由裁量权适用的条件、种类、幅度、方式和时限等。督促县级以上国土资源主管部门依照行政处罚自由裁量权标准和办法，依法给予违法当事人相应处罚，做到过罚相当。

3. 全面落实国土资源执法责任制
落实各级政府和相关部门在国土资源执法监察上的共同责任，共同制止违法行为。明确执法监察工作机构和人员的职责，全面落实错案追究制度。执法监察工作机构和人员已经按照规定履行相应执法查处职责的，不得以玩忽职守、渎职等名义追究责任。

4. 推行国土资源行政执法公示制度
推动阳光执法，公开立案标准、违法类型、执法依据、执法流程和执法标准，生效行政处罚决定、行政处理决定网上公布，重大违法案件向社会公开通报，根据需要适时向社会通报当事人的违法情况和执法进展。

第五，在法治要求下推进改革，破解难题，提升执法效能。

1. 认真领会中央全面深化改革的大局
学深学透中央关于全面深化改革的精神和部署，认清中央对推动土地管理制度三项改革的要求，找准执法监察工作的站位，思考如何以改革创新为动力，推动执法监察重点、难点问题的解决。

2. 密切跟踪各地出台的改革措施
关注国土资源领域改革，及时研究和解决改革中出现的问题，对存在的风险及时发出预警，提出对策。跟踪基层推动综合执法改革工作，把握新变化、新特点，与相关部门加强沟通协调，使国土资源执法监察工作得以强化而不是削弱。

3. 及时完善制度体系
把握国土资源执法监察工作规律和重点，以问题为导向，有针对性地提出推动法治国土建设的措施，推动成熟可行的探索上升为法规制度，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，有效提升效能。

第六，严格考核评价，加强队伍建设，夯实执法监察工作基础。

1. 建立科学合理的执法监察工作评价机制
研究制定《国土资源监督检查规定》，明确执法监察工作职责、内容、方式、要求以及队伍建设等。设计执法监察工作考核评价指标体系，建立健全日常执法工作成效与年度卫片检查结果、案件查处情况等相挂钩的奖惩机制，逐步规范考核，调动地方国土资源主管部门强化日常执法监管的积极性。

2. 健全完善相关法律法规
推动《土地管理法》、《矿产资源法》修改，明确国土资源综合治理主体的责任义务和没收、拆除建筑物的责任主体，依法破解执法共同责任机制落实难、没收执行难等问题。推动各省级国土资源主管部门出台自由裁量权标准和办法。研究起草《违法占用耕地造成种植条件毁坏鉴定规定》，推动《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》修订，健全案件移送移交制度，完善国土资源行政执法与刑事司法衔接机制。

3. 加强执法队伍建设和保障
关注正在推进的事业单位分类改革，及早与中央编办沟通，研究解决国土资源执法监察机构、队伍并存的问题。跟进行政执法体制改革，加强研究，对综合执法适时提出意见建议。严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，注重执法实务培训。加强与发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部等有关部门的沟通，协调解决执法监察车辆纳入国家执法执勤车辆、岗位补贴、人身保障等问题。

土言土语

您和3.8万+地产专业人士一起关注

喜欢本文，就点击右下角“在看”