谁之错？莫让标准和技术成为管理之痛！

 总第983篇2023第76篇

【导读】

#土地调查 地籍调查 地类 进出平衡 耕地保护责任目标#

最近一段时间，2022年变更调查数据下发各地，一些地方因耕地减少数据过大而整改压力倍增。对于违法建设占地的查处和整改，大家认识一致，整改力度和进展明显，但对耕地转为园地、林地、草地、设施农用地等其他农用地的认定标准、整改要求及措施则争议较大。不少地方提出在整改中要避免简单粗暴的一刀切，特别是涉及标准、技术认定方面带来的误伤，更要谨慎，莫要因此让耕地保护、农民权益保护演变为害农、损农、伤农的问题。

一起来看看变更调查、耕地进出平衡和耕地保护目标考核中，因地类标准、变更调查技术认定而在耕保考核中遇到的一些问题。

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最近一段时间，不少地方都在为耕地减少整改忙乎，这其中多数都是因为违法建设占用耕地减少，但也有不少是年度内耕地转为林地、园地、设施农用地等没有做到“进出平衡”，年度土地变更调查显示耕地净减少，要么拆除违法建设恢复耕地，要么把林地、园地、设施农用地恢复为耕地，或者新开发耕地，这些整改绝大多数是合理而必要的。但也有个别是因为土地分类标准、土地调查技术等与管理不适配引发的误伤，成为管理之痛，让地方整改起来左右为难。

“三调”和年度变更调查判定土地用途时强调按现状调查，将临时种植其他作物改变用途的耕地按实际利用现状认定，即所谓“所见即所得”。比如，临时种植玫瑰花、三七等的会按“其他园地”认定，并标注“即可恢复”属性，种植苜蓿会按草地认定等；再比如，某村民多年前合法批准取得的宅基地，房前屋后种了蔬菜，这部分会调查为耕地。再比如，在耕地上种树，树没长大时，还是耕地，但树过几年长大了，郁闭度≥0.2，就会被变更为林地，于是成了耕地流向其他农用地问题，耕保部门要求，要不把树拔了，要不找其他耕地补上，严格耕地“进出平衡”。（推荐阅读：农林间作：以“郁闭度”为判定地类标准）。土地调查部门说，土地调查只是现状调查，不能拿土地调查成果说其他事儿，因为《土地调查条例》28条规定：“土地调查成果应当严格管理和规范使用，不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据，不作为划分部门职责分工和管理范围的依据。”但问题是，耕地保护考核、规划、建设用地审批、执法等管理，实际上还是以这些调查数据为依据的。

这样会造成调查和管理口径的不一致。日前，2022年度变更调查初步出来了，据说有几个省耕地减少超过百万亩，不少是因为涉及耕地转为林地、园地等的“进出平衡”问题。日前，西南某省省委省政府召开了全省耕地减少问题整改部署会，省委书记、省长严厉批评了耕地减少较多的州市，要求在11月15日前整改恢复补足到位。出差期间顺道了解了一下，该省不少州市整改压力很大，特别是涉及耕地地类认定标准、调查认定和考核口径问题。其中，在耕地上临时种植玫瑰花、大棚和三七等，被认定耕地转为其他园地或设施农用地，造成耕地减少，其中两个州市因临时种植三七占用耕地就有50多万亩，整改恢复补足耕地难度极大。

在云南工作过两年，对三七还算了解。该省是三七道地产区，三七是五加科人参属草本植物；三七根是重要的中药材，三七花、茎叶和须根也是地方特色食品（有点类似土豆、红薯、木薯、芋头等，差别主要是生长期不同）；三七种植主要集中在高海拔高寒山区的一般耕地，一般不占用永久基本农田；三七一般与粮食轮作，三七从播种育苗开始，一年后从育苗田移栽到大田，移栽后一般一年半到两年收获，收获后接续种植玉米等其他粮食作物；种植三七后，土壤中有机质、大量和中微量元素有明显增加，土地肥力得到改善和提升，有效促进后茬作物生长，作物增产明显；此外，当地种植三七的传统超过400年，并非2022年才种植，这50多万亩并非2022年度新增，而是多年沿袭下来的，因地类认定标准变动而在2022年突显出来的。因此，开始听到“三调”和年度变更调查把占用耕地种植三七认定为园地我真是一脸懵，还以为是调查认定错了，仔细了解之后，更懵了，似乎都没错，那到底哪不对了？谁之错？

一是标准部门说，《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（自然资办发〔2020〕51号）、《第三次全国国土调查工作分类》、自然资源部《国土变更调查技术规程》（2022年度适用）等标准，对园地都是这么规定的：园地是“指种植以采集果、叶、根、茎、汁为主的集约经营的多年生木本和草本植物”，园地分为果园、茶园、橡胶园和其他园地，其他园地是“指种植桑树、可可、咖啡、油棕、胡椒、药材等多年生其他作物的园地”。当然，标准部门也说，上述地类标准对耕地的定义中还说了：耕地是种植农作物的土地，包括“临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地”。标准不能轻易变动，但如何适用地类标准、如何认定地类等，是土地调查部门的事儿。

二是土地调查部门说，三调和年度变更调查是现状调查，所见即所得，三七移栽到大田后生长期要一年半到两年，属多年生草本植物，对照上述标准认定为其他园地没大问题，虽没破坏耕作层，但在调查上也属于耕地流向园地，耕地减少、园地增加。

三是耕保部门说，土地调查显示耕地种植三七后转为园地，耕地减少应当进出平衡，那就必须整改和恢复，并纳入耕地保护目标考核；等一年半两年三七收获后轮种粮食时，可以再恢复耕地认定。

四是省里说，理解耕地上临时种植三七、三七是草本植物的特殊情况，但部里有要求，必须在11月15日前整改恢复补足耕地。

五是州市说，我们真特殊呀，三七食药同源的草本作物，耕作层没破坏还有保护作用，且与粮食轮作，只是临时种植，也符合耕地标准，应当仍认定为耕地，或者不认定为耕地减少。

似乎谁都没错，但真要把正在生长的这50多万亩三七都清理掉，恢复耕地耕作，总觉得还是哪里出错了，标准和技术本应为管理服务，而不是成为管理之痛，是合成性谬误吗？过于强调“所见即所得”会不会太简单化了，会不会失去土调查的价值判断？不根据染色体而要根据穿衣服的颜色判断男女吗？起码要看看有没有喉结吧？脑袋有点懵，总觉得哪有点不对。与此类似的还有一些地方的玫瑰花田、种植大棚以及其他一些地方耕地上的名特优作物等。

据说，当地已就此向省、部相关部门进行了汇报和请示，但似乎还是要整改。对此，我能想到的整改情形和结局不外以下几种：

一是进一步明确或修改完善变更调查地类认定标准，把耕地上临时三七、苜蓿等草本作物并与粮食轮作没有改变耕作层的，按耕地认定，不做园地、草地认定。

二是地类认定标准不变，但变更调查时，对此类情形加标注后按耕地认定。

三是地类标准、变更调查地类认定都不变，但对此类情形加标注“即可恢复耕地”，在耕地进出平衡和耕地目标考核中，不视为耕地减少。

四是地类标准、变更调查地类认定、进出平衡、耕地目标考核等都坚持按耕地转园地减少认定，部、省严格整改恢复补足，基层阻力很大，州县整改不力，州、市县、乡和资源部门、农业农村部门一大批干部被追究责任，甚至失去官职和工作。

五是在部、省严要求下，州市严格要求县，县严格要求乡镇，乡镇严格要求村组，最后，这些生长中的50多万亩三七纷纷被拔除清理，农民利益受损返贫，干群关系紧张对抗，甚至由此引发各类群体性事件和暴力事件，与此同时，三七短缺，引发市场波动......

元芳，你怎么看？

你觉得以上哪个结局更合理呢？现实中最可能的情形又是哪个呢？

李强总理讲政府管理不仅要做能不能办的程序性判断，更要做该不该办的价值性判断。古时候都讲要“天理国法人情”，现在更需要相关部门真正深入基层调查研究，让标准、技术和管理政策措施符合实际，同时，正确理解和集成应用政策，避免合成性谬误，讲常识讲逻辑，避免此类事情发生。

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