郝铁川：创建中国特色的基层法律公共服务制度 | 中国乡村法治现代化调研报告之四

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郝铁川

华东政法大学教授、博士生导师

上海市文史研究馆党组书记、馆长

法律服务所和律师事务所也是一种法律服务市场“双轨制”，法律服务所主要产生和兴盛于律师队伍稀缺时期，随着律师队伍的日渐壮大，法律服务所的市场则日渐萎缩，最终会形成两种性质不同的法律服务主体:一是营利性的律师，一是法律公共服务提供者——政府。

目前在西部落后地区，由于律师稀缺，法律服务工作者还蔚为可观，但在诸如上海这样的发达地区，法律服务工作者已经为数很少，不远的将来就会销声匿迹。代之而起的，是具有中国特色的法律公共服务制度，

原载《法制日报》2019年8月14日蒋安杰主编《法学院》版。

西方有的国家虽然在19世纪就有了法律援助制度，但却没有中国式的基层法律公共服务制度。这一制度要从上个世纪70年代末期的法律服务所说起。

中国改革开放初期，市场经济逐步冲破计划经济的藩篱，与之相应的法治需求日益增强。但律师队伍规模狭小，供不应求。因此，调解生产经营性纠纷、从事代书、解答法律咨询等简单的法律服务在东南沿海部分乡镇产生，并逐步发展到内地和城市。

1984年司法部和中共中央书记处先后发文肯定并推广法律服务所。1986年党和政府提出对法律服务所要“巩固、提高、完善和发展”的指导方针。1990年初，中共中央、国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》等文件将法律服务所视为“政法基层组织之一”。法律服务所是政府扶植的向社会提供廉价的法律服务的一种手段。

然而，进入21世纪之后，政府部门和社会对法律服务所的性质、功能、前途等有了不同意见。

2003年3月司法部发文刚刚规定法律服务所按事业法人体制进行管理和运作，与司法所“政事合一”，而国务院2000年所发《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制的意见》(国办发[2000]51号)则规定法律服务所“不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规制的合伙制执业组织形式。”　

之所以有此变化，是因为法律服务所与律所的矛盾日渐突出。

谭敏涛先生在《中国西部缘何缺律师?》一文(载于《北大法律信息网》，2010年8月30日访问)中指出:

“法律工作者的潜在优势和资源、人脉、关系优势优于律师，让正规律师毫无生存之地。中国西部210个县虽没有律师，但却有法律工作者，而且多数法律工作者身兼数职，既是政府工作人员，又替民众代理案件，而且还居中调解案件，在身兼数职的工作环境中，各类资源他们可以并用，而且还能获取其他人难以获得的资源优势。
例如去法院代理案件，他可能和法官本身就有工作关系往来，有的案件还可能是法官特意为他介绍而来，案件代理之后在未判之前法官还可能会向一方代理人透露案件结果。在法律工作者代理一方的案件中，案件胜诉与否的条件有时成了看谁聘请的法律工作者人脉关系过硬，而不是站在国家法律的层面代理案件。
这些充溢于210个县的法律工作者，他们占据了本县的法律市场，而且在与正规军律师相比——他们的资源优势特别明显，这让正规律师不得不离开这个市场另寻高就。当然，这样的状况不是每个县都如此，而却是一些县的典型特征。”　

法律服务所和律所虽然在一定时期内各自错位发展，也可各得其所，相安无事，但随着市场的扩大，早晚会发生矛盾，毕竟“一山容不得二虎”。

犹如我国计划经济走向市场经济过程中出现的价格管理“双轨制”那样，是中国经济从计划经济向市场经济转型过程中所采取的一种特殊制度安排，是1979年至1993年间中国所实施的渐进式增量改革战略的一个重要特征。

双轨制的特点是同时存在体制内和体制外两种价格体制。随着体制外价格机制的逐渐发育、壮大，最终让体制内价格丧失其显赫地位，逐步退出历史舞台。

同样，法律服务所和律师事务所也是一种法律服务市场“双轨制”，法律服务所主要产生和兴盛于律师队伍稀缺时期，随着律师队伍的日渐壮大，法律服务所的市场则日渐萎缩，最终会形成两种性质不同的法律服务主体:一是营利性的律师，一是法律公共服务提供者——政府。

目前在西部落后地区，由于律师稀缺，法律服务工作者还蔚为可观，但在诸如上海这样的发达地区，法律服务工作者已经为数很少，不远的将来就会销声匿迹。代之而起的，是具有中国特色的法律公共服务制度，下面以上海市为例。

根据《上海市公共法律服务项目清单》，法律公共服务内容主要包括:公开承诺提供法治宣传、法律服务提供和指引、矛盾纠纷化解、特殊人群关怀帮扶、法律服务人员维权及便利服务5大类39项的司法行政公共法律服务，并明确了各项服务的具体内容、获取方式和提供主体。所有的法律公共服务项目，均由政府出资，向第三方招标购买。

法律公共服务实体平台分为四级：

一是市级公共法律服务中心。由市局公共法律服务处直接驻场管理，市法律援助中心、律师协会、公证协会、司法鉴定协会等9家单位进驻，除承担司法部明确的职责功能外，还承担国家统一法律执业资格考试、涉台公证文书审查对比和80岁以上老年人免费遗嘱公证等便民服务工作，共设10个对外办事服务窗口、6间公益法律服务咨询室。
二是区级公共法律服务中心和公共法律服务站(室)。各区公共法律服务中心名称和服务场所、功能设置、建设标准、人员配备均执行全市统一标准，功能全部采用“3+X”模式，即法律援助、人民调解、法律咨询为基本功能，审批、法治宣传、律师、公证、司法鉴定等为拓展功能。
三是乡镇街道一级法律服务中心，由司法所负责其日常运行；
四是村(居)一级公共法律服务站(室)。村村都有一名律师做法律顾问。

公共法律服务还设有网络平台——“12348上海法律服务网”。它聚合了网站、APP、微信公众号三种服务方式，包括法律咨询、普法学法、法治地图、法律服务四大板块，提供在线学法、一站式法律咨询、一键式查找法律等服务，畅通了法律援助、公证、律师、司法鉴定、人民调解、司法考试以及相关信用查询等服务渠道。

上海法网采用分级管理架构，由市司法局组建核心管理团队牵头管理，下设16个区司法局、5个行业协会共21支二级管理团队，对驻场志愿者进行遴选、排班和日常监管。工作时间律师咨询采用外包方式，由社会第三方提供服务。公证服务、司法鉴定、行业调解、社区矫正等方面的专业咨询，由司法行政部门统一安排人员值班解答。

这套制度的内容除了法律援助之外，皆为中国创造。虽然它眼下还存在公共服务标准化、群众知晓率等都不够高的问题，但法律公共服务的框架毕竟立起来了。其特点是：主要由政府向社会购买服务；公共服务项目涵盖面广泛；积极利用律师协会等行业协会对具体服务提供者进行监管。

这套制度之所以能够形成，政府财力雄厚是根本原因，让人民有获得感的理念是直接原因。

行文至此，看到了一则消息：河南省栾川县拨云岭村党支部书记杨来法正在呼吁：“我国农村法律服务长期处于空白。加强农村法律服务体系建设，是更好满足农民法律服务需求的迫切需要。建立村级服务站，把群众矛盾纠纷化解在基层。”

地处祖国中部的他，大概还不知他的愿望已经在东部发达地区变为现实。随着中部地区的经济发展、治理观念和能力的提高，他的呼吁也一定能够在他的脚下实现。

贫穷无法治，我依旧如此看。

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