【PA】全域视角下的最美乐居小镇规划 —以《海口市演丰镇总体规划修编 (2013—2030)》为例

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作者海南省城市规划协会副理事长，海南大学和海南热带海洋学院硕士生导师，海南华都城市设计有限公司吴小平，海南省白沙黎族自治县住房和城乡建设局刘筱，海南华都城市设计有限公司费立荣在《规划师》2016年第12期撰文，特色小镇建设是统筹城乡发展的重要载体，是经济发展的一个新引擎，在新形势下将全域视角理念与镇域总体规划相结合，以特色引领小城镇建设，打造美丽乡镇，具有重要的理论价值和实践意义。海口市演丰镇以生态文明建设为主线，以绿色低碳产业为主导，重点从全方位、全要素和全空间3个层面进行统筹规划，打造以红树林为特色的最美乐居小镇，以此推动演丰镇的新型城镇化。

[ 关键词 ] 全域规划；特色小镇；总体规划；最美乐居小镇；海口市演丰镇

[ 文章编号]1006-0022(2016)12-0121-08

[ 中图分类号]TU984.11

[ 文献标识码]B

    相关概念    

一、全域规划

“全域”是近年来地区经济社会发展的一种创新思维。从字面上理解，“全域”意味着某一区域的全部，其主要内容是指在某个行政区域内，将该区域作为一个整体进行统筹考虑，打破城乡、区域等的限制，推动规划实现“全域覆盖”、交通保持“全域畅通”、社会公共服务达到“全域均衡”、资源得到“全域共享”，推动区域的政治、经济、文化与社会建设一体化发展，整体推进城市和农村的现代化，努力构建现代城市和现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城市形态。

新时期，城镇发展需要在全域层面对资源要素进行梳理，突破传统发展的路径，以实现发展模式从“一隅”到全域的转变。具体而言，包括3个层面的内容：一是“全空间”的转变，即全域规划具有全地域性，不仅涉及城镇建成区，还包含广大乡村地区及大量非建设用地，实现空间上的全覆盖；二是“全要素”统筹，即在整个镇域空间范围充分调动各个发展要素(如社会、经济、土地与生态等)，对空间发展与资源承载、产业驱动、基础保障、生态保护进行系统性计划和布置，提出多要素的控制线，确保对镇域范围内重点保护空间的控制，引导建设与保护空间的分离；三是“全类别(全方位)”的考量，即关于设施规划的内容，要考虑区域协调、与上位规划的衔接互动，挖掘小城镇特色，做出优化区域生产力格局的基本价值判断，基于多规协调在全空间的覆盖中进行综合部署，衔接、协调各项设施规划。

总之，城镇全域规划是一种以物质空间利用为手段，从镇区到镇域、从建设要素到非建设要素、从微观到宏观进行有机整合和系统规划的新理念，是城乡规划学界在新时期对传统城乡规划理念进行反思及创新的积极探索。全域规划是以促进城乡经济、社会、人文和生态等全面协调与可持续发展为根本任务，通过对全域范围的发展资源空间进行优化配置、产业升级与低碳转型、生态环境保护及制度改革和体制创新等，推进城镇的生态文明建设、美丽乡镇建设，涵盖从规划目标到实现路径的全方位设计。

二、特色小镇

目前，城乡差距是镇级行政主体面临的主要问题之一，而城市、乡村规划分治的问题在城乡规划中一直没有得到妥善解决。全域规划虽然强调城乡的协调发展，但并不意味着要消除城乡之间的差异，也不意味着社会空间要由非均质向完全均质演变。在进行城乡统筹规划的过程中，应尊重乡镇所具有的独特的历史文化及自然环境，注重保护历史文化遗存，着重突出乡镇的建筑特色风情与自然环境特色，不能把“整套城市规划的东西”和“流水线生产的工业产品”简单地搬到乡村中去，而应注重城乡在景观风貌和生活文化等方面的差异性。因此，从全域视角进行规划时，应充分挖掘和利用小城镇的特色资源，以特色引领小城镇的发展。

随着小城镇青年返乡需求的提升、城市人民生活方式的转变，小城镇的发展也迎来了新的机遇。特色小镇建设是统筹城乡发展的重要载体，是经济发展的一个新引擎，能有力带动中国广大农村和县城的经济发展。与普通小镇相比，特色小镇的培育主要是打造特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化，提供便捷完善的设施服务，建设充满活力的体制机制。也就是说，特色小镇既要“宜业”，又要“宜居”“宜游”。

特色小镇是结合产业、文化、旅游及社区的理念设计的多功能产业聚集平台，也是“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要平台，具备产业上“特而强”、功能上“有机合”、形态上“小而美”、机制上“新而特”四大特征。特色是小镇的核心要素，产业特色是重中之重。因此，从全域的视角整合城镇资源，找准特色，凸显特色，放大特色，是小城镇建设的关键所在，这也是防止“千镇一面”现象的根本措施。从这个角度而言，培育特色小镇，重在因地制宜、写好“特”字文章，让特色小镇的品质立得住、叫得响、行得远；要以新的理念打造地方的核心特色，摒弃传统“大而全”的思维模式，主攻最有基础、最有优势、最具潜力的特色产业，用特色产业来牵动和激发小镇的生气与活力，让特色小镇真正成为小镇发展的命脉之源。

全域视角下特色小镇的规划思路

与重点

一、规划思路

以新时期小城镇发展需求和发展面临的主要问题为出发点，确定规划的重点内容，使规划更具有针对性和可操作性。以城乡规划来统领各类专业规划，将土地利用规划、产业规划、生态保护规划与旅游发展规划加以衔接，通过镇域总体规划“一张蓝图”把多个规划融为一体，形成“政策合力”，以推动社会经济的发展。也即是通过“全域规划”对城乡空间进行统筹与规划，实现规划从城市到乡村之间的均衡配置，促进生产要素在城乡之间的自由流动。

与以往的镇域规划相比，“全域”视角下的镇域规划，应注意在理念上进行更新与突破：①着眼全局。规划突破城乡之间的界限，改变传统“重镇区”的发展模式，将小镇视为一个整体进行通盘考虑，综合考虑全镇域的发展需要，加大统筹发展的力度。②注重公平。规划的立足点由以往“关注市民利益”向“关注全民利益”转变，摒弃以城市规划建设模式为中心的思想，按照农民生产、生活方式引导农村环境的改善；提倡公共产品的均等化配置，提供城乡平等发展的机遇，加大农村地区文化、教育、医疗卫生和交通等方面的研究与规划编制，兼顾城乡发展和社会保障。③突出弹性。小镇社会经济发展存在不确定性，在规划编制时应注重弹性和可操作性，改变以“数量推导”为主的思路，按照资源条件、环境容量与市场选择约束下的“动态平衡”思路配置资源。

二、规划重点

在对小镇的资源特色进行分析、总结和提炼的基础上，总结出小镇的最大特色，提出了小镇发展的总体定位，确定小镇发展的主导功能，并以规划为龙头，以项目为抓手，以产业为纽带，以智慧科研创新为驱动，以生态文明建设为主线，以绿色低碳产业为主导，以城乡统筹为路径，重点从全方位、全要素和全空间3个层面进行统筹规划，推进示范镇建设，促使小镇朝着空间布局合理化、土地利用集约化、产业发展高端化、基础设施现代化、城镇管理精细化和基本权利平等化的新型城镇化方向发展，最终实现以“生态”统领镇域社会、环境和经济的全程建设，以“乐居”统领镇域就业、消费与生活的全民建设，以“绿色”统领镇域产业、生态与文化的全域建设，构建“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的城乡统筹发展体系，实现以特色引领城镇发展的目标 ( 图 3)。

全域视角下演丰镇最美乐居小镇

规划实践

一、挖掘小镇特色资源，打造最美乐居小镇

1

演丰镇域资源分析

演丰镇的区域条件较为优越，距海口市中心26km，距美兰国际机场5km，至东线高速公路入口29km，交通便利。演丰镇属热带气候，年平均温度为23.8℃，受热带海洋气候影响，夏季炎热多雨。演丰镇大部分地形为缓坡丘陵，海拔在 2.5 ～ 16m之间，大部分地区地势平坦，坡度在15％以下。现状农村居民点大多分布松散，数量多、规模小，居住环境优美，但基础设施和公共配套设施不完善 ( 图4)。

演丰镇域内拥有丰富的资源，如林业资源、世界地质奇观“海底村庄”、河网水系与岸线资源、海产资源和历史文化资源等。以林业资源为例，演丰镇是全国红树林分布最集中、面积最大、品种最齐全的地点，被誉为“红树林之乡”。红树林作为胎生植物，具有奇特的生态景观和科学、观赏价值。为保护红树林，1980年在演丰划定我国规模最大的红树林自然保护区—东寨港红树林保护区，该保护区被联合国定为世界最有保护价值的湿地之一。海南特色的热作物景观，除品类繁多的红树林外，在演丰镇域内有着极为丰富的种类，如黄皮、乌榄和橡胶等。如此丰富的热作资源，必将成为游客的兴趣所在。

不仅如此，演丰镇域范围内共有48处文物古迹，以及龙尾桥、林市村、海南第一宫和非物质文化遗产公仔戏等67项(处)。其中，明万历年间(1605年)琼北大地震造成陆地沉陷形成东寨港，海水倒灌后，72个村庄沉入海底，退潮时，古村庄遗迹依稀可见，形成海底村庄的地质奇观，是世界上最大的陆地沉陷地震遗址，被评为市级文化遗迹。这些遗迹见证了地球上海陆变迁的全部过程，是演丰镇潜在的旅游资源 ( 图 5)。

2

最美乐居小镇规划目标的提出

在对演丰镇的资源特色进行分析、总结和提炼的过程中，总结出演丰镇的最大特色就是红树林，自然生态环境优越，且旅游发展已先行一步，初具规模。规划应充分发挥红树林这一特色资源优势，整合演丰镇域内的自然资源、人文资源，将旅游服务业作为龙头，坚持可持续发展的理念，以生态保护和修复优先为原则，将演丰镇打造为绿色低碳、生态智慧的最美乐居小镇。

二、以全域规划为引领，统筹规划城乡空间

1

全空间的用地布局

建设新型农村社区，推进城乡空间的合理化布局，为新形势下城乡一体化发展提供良好的空间发展载体，是促进城、乡、村在社会、经济、生态环境和空间布局上实现整体协调发展的根本途径。按照城乡统筹发展的要求，将城镇体系建设向农村延伸，变城镇与农村的二元体系为一元体系，构建城乡一体化的空间网络体系，探索城乡空间的优化模式，形成多层次、网络化的城乡空间发展格局。同时，在城市与乡村之间建立起能促进要素自由流动、产业分工协作、土地竞争性利用和价值链循序提升的良性发展关系，促进城乡经济社会一体化发展。

规划以城乡居民点为导向，从镇区与镇域两个角度出发，统筹布局全域用地，整合全域城镇与村庄建设用地，进行镇区、村庄和全域用地的布局规划。

(1)镇区用地布局规划。在总体布局上，应充分考虑镇区用地现状，合理利用现有的公共设施和基础设施，依托老城区发展新城区；集约利用土地，整合用地功能，逐步调整城市布局结构；适应长远发展需要，规划布局体现阶段的完整性，土地利用体现兼容置换的可能性，使总体布局具有一定的弹性和灵活性；城市空间布局与城市综合发展目标相匹配；注重社会经济环境效益的协调统一。

规划运用景观生态学规划原理，采用斑块、基质和廊道布局体系，充分利用演丰镇的自然环境特色，在不破坏原生景观的前提下，保留自然村落形态，保留自然林地，把林地与水系作为城市的斑块、廊道，镶嵌于城市用地布局之中，形成城市“绿廊”和“蓝肺”与城市相互交融，构筑“城—水—林”相融的自然、和谐城市形态 ( 图 6)。

在此原则指导下，镇区从总体上形成“一心、两轴、三片区”的布局结构： “一心”，即在演丰西河两岸形成的综合服务中心；“两轴”，即贯穿镇区东西向沿北环路形成的交通发展轴和贯穿南北向沿演美路形成的交通发展轴；“三片区”，即镶嵌在镇区内、被水系分隔成的3个组团——东部商务休闲片区、西部生态居住片区和北部综合生活居住片区。在此基础上，综合考虑土地利用总体规划所划定的镇区开发与保护用地范围，对镇区内的各类用地进行空间布局，确定其用地比例 ( 图 7，图 8)。

(2)村庄用地布局与规划。在全空间理念指导下，注重对村镇发展布局进行引导，落实居民点用地空间。同时，应注重从两个角度对村镇体系进行统筹规划：①区域协调发展角度。规划应分析区域发展态势对村镇的影响，以前瞻性的目光看待村镇在区域中可能扮演的角色和未来的发展定位。②镇域统筹发展角度。根据镇域内各村的区位、资源、交通条件及人口分布情况等，综合确定镇域范围内的镇中心区、新型农村社区、农村一般社区和一般农村居民点，并对建设用地指标配给、公共服务设施配建与发展政策扶持等方面进行综合部署。

演丰镇域居民点按照“全域规划”的发展理念进行重构。打破城镇规划以往单纯以行政村为基本单位的“镇区—中心村—基层村”镇村体系的划分方式，以大型产业项目为支撑、以空间地域关系为基础、兼顾公共服务设施合理服务规模，构建演丰镇“一级社区—二级社区—三级社区—美丽村庄”的新型农村社区体系，实现规划从城市到乡村之间的均衡配置，促进生产要素在城乡之间自由流动。

新型农村社区建设，是指打破原有的村庄界限，形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局，就地实现城镇化，改变农民的生活和生产方式，提升农民的生活质量，集约节约用地，调整、升级优化产业结构，促进农民就地、就近转移就业，加快缩小城乡差距，让农民共享经济发展、社会进步所带来的物质和精神文明成果 ( 图 9，图 10)。

(3)全域用地布局规划。根据整体性要求合理划分镇域空间。在保持用地总量不变的情况下，不同规划期限内的各类用地保持增减动态平衡。在镇域空间上，建设用地和非建设用地的边界要与土地利用规划保持一致；在非建设用地的分类上，也要与土地利用规划相衔接。综合全域发展现状与趋势分析，结合镇区和村庄用地布局规划，从全空间的角度，确定村镇用地在镇域空间上的总体形态，落实全域用地空间布局。

在传统的由“城镇等级结构、职能体系结构、空间布局结构”组成的城镇规划“三结构”的基础上，规划强调对城镇用地的总体布局，根据演丰镇的现状、自然地理条件、生态资源、交通资源和产业引进等条件，将演丰镇划分为“一心、一带、两河、三廊、四区”的空间布局结构，并提出相应要求，形成镇域用地空间布局“一张图”。其中，“一心”，即镇区及镇区周围的综合服务中心；“一带”，即以东寨港旅游区为主体，凸显海湾旅游、休闲的滨海红树林风光带；“两河”，即镇域内自南向北流的演丰东河与演丰西河；“三廊”，即沿东寨港大道形成的纵向交通走廊，从绕城高速公路至东部半岛的交通发展走廊，沿横向跨越镇域的海文高速公路、东环铁路、海文公路与海涛路形成的横向交通走廊；“四区”，即东部半岛红树林乡村旅游区、西部红树林生态湿地旅游区、南部高效生态农业区和北部自然保护区 ( 图 11，图 12)。

2

全方位 ( 全类别 ) 的设施配置

全类别的设施配置主要包括产业、市政公用设施和公共服务设施的配置。应贯彻“多规协调”的思路，通过和国民经济与社会发展规划、各专项规划的衔接，根据镇域及镇区规划的内容，统筹安排镇域内的产业布局及市政设施与公共服务设施。

(1)产业布局规划。根据对演丰镇的产业发展方向分析、演丰镇优劣势分析及现状各产业在国民经济中所占比例与增长态势，在充分利用资源的基础上，充分挖掘优势条件，规避或改造劣势，将劣势转化为发展的动力，以可持续发展为前提，以能带动演丰镇垮跃式发展的产业为重点，确定演丰镇产业发展方向为：重点发展以红树林保护开发、文化挖掘为核心的生态旅游业；以生态农业、观光休闲农业和品牌农业等为标志的现代农业；以临空服务、教育服务和生活配套等为主导的现代服务业。

在此基础上，确定产业发展战略：提升发展以旅游业为龙头的服务业，优先发展高新技术产业，升级发展热带特色农业，实施“大企业进入、大项目带动、高技术支撑”的产业发展战略。 

当前，演丰镇应重点从两方面推动产业发展：①充分利用东寨港红树林国家自然保护区、“海底村庄”和田园风光自然生态环境等资源优势，重点开发红树林观光旅游、渔家风情体验及生态农业观光体验等旅游产品，使之成为自然生态和文化生态完美融合的休闲观光乡村旅游点。②通过保护性开发红树林资源，建设湿地公园，大力发展野生生物和生态等方面的科研与教育功能，打造海口市自然科学教育基地，以此带动旅游休闲，使之有别于一般观光景点的特色。

到2030年，演丰镇将实现以旅游业为主的第三产业领跑全镇的经济，农业从镇域经济的主导地位退居第二位的目标。演丰镇将建设成为海南省面向全国的窗口，成为游客抵达海南的第一接待枢纽，成为“向世界展示海南”、向全国推出热带海岛风土人情的门户，成为游客在海南北部、东北部旅游的基地式大本营 ( 图 13)。

(2)市政设施规划。结合现代演丰镇城镇体系构建，构建城乡一体的新型基础设施体系；对城乡能源、交通、电信、环保、环卫与防灾等基础设施进行统一布局和建设；统筹考虑城市和农村的需要，做好基础设施的衔接，积极推进供水、燃气、供热、污水和垃圾处理向村庄延伸，努力形成城乡一体的新型基础设施体系。

规划应重点完善由道路交通系统、港口和机场等构成的镇域综合交通基础设施网络建设，包括镇域对外交通规划、镇区内部交通规划和镇域乡间道路规划3个层次，实现镇域交通基础设施全覆盖。其中，在道路交通方面，对外交通由高速公路(海文高速公路、绕城高速公路)、东线铁路、省道和跨海大桥构成；内部道路分为“区域性干道—主干道—次干道—支路”四级，规划在现状路网的基础上，优化路网结构，提升道路等级。在交通流量大的路段，要硬化道路，使城镇与旅游景区之间、与村庄之间、各个村庄之间的联系更加顺畅，保证镇域交通通达。同时，干路两侧设置慢行道，与包括木栈道路等各种形式的慢行道共同构筑网络化慢行交通体系，慢行交通应连接至镇区内每处旅游资源，且应实现 100％绿化覆盖 ( 图 14)。

(3)公共服务设施规划。演丰镇内村庄现状公共服务设施都是以行政村为基本单位进行配置的，公共服务设施类型包括了村委会等行政管理设施，小学、幼儿园等教育设施，文化室、戏台和体育健身场所等文体设施，卫生室等医疗设施，以及防洪楼等防护设施等。规划按照一级社区、二级社区、三级社区、美丽村庄的实际分布情况，对公共服务设施进行合理配置，以方便居民就近使用为原则，使城乡居民能够享受均等化的公共服务 ( 图 15)。

为此，镇域内进行镇村公共设施的规划和建设时应遵循以下原则：①动态整合原则。由于镇域内旅游开发的需要，规划需要对部分村庄进行迁并，因此在公共设施的配置上，要考虑到未来村庄迁并的可能性与阶段性，统筹安排设施布局，避免公共服务设施重复建设的浪费。②区域共享原则。镇域内村庄分布较广，与镇区的距离远近不一。公共服务设施的布局需要充分考虑镇区与村、村与村之间的设施共享，增加设施利用率，减少重复投资，方便当地居民的使用。③公益性设施优先安排原则。突出政府职能，对公益性、非盈利性公共服务设施(如图书馆、敬老院、医院和学校等)在规划上应予以优先安排，促进公益性事业健康发展；其他盈利性设施可结合旅游服务设施进行统一配置。④分级分区弹性设置原则。根据镇域内镇村体系的特点，规划将镇域内镇村公共设施分4级进行配置，打破服务半径与规模的僵化指标体系，根据实际的住区及村庄分布特点，在发挥优势资源覆盖范围的原则下，使服务半径与设施规模更具弹性和灵活性，分级、分区、分期对公共服务设施配置做出统筹安排。

三、全要素的规划控制

通过对镇域各建设要素的分析，从用地总量、空间管制和发展引导等方面对演丰镇全域进行规划控制，以实现全要素的规划引导与控制。

(1)建设用地控制。村镇建设用地的总量控制包括3个方面的内容：①建设用地的合理规模，即结合村镇人口分布情况，通过资源环境承载力分析，确定镇域范围内合理的城镇建设用地、农村集体建设用地和农村居民点的建设用地规模。②建设用地的流转，即保持建设用地总量不变，按照城镇建设用地和农村建设用地“增减挂钩”的原则，根据经济社会发展情况，合理推进建设用地的流转。③农业生产用地的用途调配，即应对农村地区农业生产用地使用权流转的需求，在镇域规划中统筹考虑农业生产用地的用途调配，推进农业规模化经营，促进特色农业生产基地的建设。

(2)镇域空间管制。划定“四区四线”，对演丰镇的镇域空间进行生态空间管制。“四区”，即禁止建设区、限制建设区、适宜建设区和已建区，演丰镇“四区”的规划重点在于强调对红树林地区的保护、对自然环境的保护和对旅游资源的保护。 “四线”，即道路红线、蓝线、绿线和紫线。其中，道路红线规划有意识地引导城镇空间布局向着交通方便的地方聚集，通过这种交通组织，使规划更具科学性；蓝线的划分在于着重保护水资源；绿线的划分在于着重保护自然生态；紫线的划定主要是指在演丰镇域划定对“海底村庄”的保护范围，也就是岸线范围 ( 图 16)。

总而言之，对演丰镇进行“四区四线”的空间管制，是一种生态优先、交通先导的规划过程，控制生态底线，建设一个良好的人居环境，为镇区建设规划打下基础。

文章全文详见《规划师》2016年12期

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