中国财政的未来：如何化解财政困难？
粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
当前中国处于百年未有之大变局，逆全球化和民粹主义甚嚣尘上，面临的形势较以往更严峻。全面建成小康社会已取得胜利，全面建设社会主义现代化国家的新征程开启。财税体制要服从和服务于新的政治经济形势和国家战略。
一是全球经济下行具有周期性和结构性原因，逆全球化和脱钩断链等将对中国经济造成较大冲击。“十四五”期间的全球经济从“低增长、低通胀、低利率和高债务”的三低一高模式转变为“低增长、高通胀、高利率、高债务”。全球经济面临人口老龄化、贫富分化加剧和贸易摩擦的压制，对中国的出口需求产生较大冲击；脱钩断链等导致中国可能面临供给冲击，引发供应链的不稳定。
二是国内资源禀赋和发展阶段发生重大变化，经济增速将继续下台阶，税收收入和土地出让收入增速都将下行，财政收入高增速时代已远去。2022年我国人口见顶回落，将从需求端、供给端共同导致潜在经济增速下降；同时，人口见顶回落意味着房地产市场不再拥有人口总量增加的增量需求，房地产市场下行拐点到来，影响房地产相关税收收入和土地出让收入。尤其是部分人口流出的区域，将面临经济增长乏力和财政收入不足的问题。中国经济的发展逻辑将实现五大转变：从先富转向共富，从效率转向公平，从速度转向安全，从侧重资本到保护劳动，从房地产繁荣走向科技强国。这种发展逻辑的转变对经济增长、税基结构和支出结构都将产生重大变化。
三是政策间的合成谬误对企业经营的冲击，迫使减税降费持续维持在较大规模，导致宏观税负持续下降，财政汲取能力下降。国家税务总局数据显示，“十三五”期间累计减税降费规模达到7.6万亿元，规模力度较大。推出新的减税降费成为市场主体遭遇内外部冲击时的政策应对，但这不利于税制运行的稳定、不符合税收法定，也不利于宏观税负的稳定。企业面临的劳动力成本和能源、电力等垄断性成本上升对冲了减税降费带来的成本下降。极个别地方部分运动式、一刀切的政策导致企业预期和信心不振，导致企业追加投资、居民扩张消费的积极性不足，此时的减税降费虽然推升了债务，但拉动经济增长的作用有限。这就是非财政政策冲击导致财政政策陷入“减税降费陷阱”。
四是人口老龄化冲击社保并产生财政压力。人口老龄化速度加快以及养老金支出标准提高（通胀上升以及提高养老金水平）导致社保压力较大。这种冲击在“十四五”期间伴随劳动年龄人口将更加显著。
五是人口流动对财政体制产生冲击。人口流动导致社保等公共服务提供必须从基于静态和户籍人口转向基于动态和以常住人口为主要依据，与之对应的事权和支出责任划分、转移支付制度、基本公共服务提供要做出相应的调整。否则大量的转移支付拨付到人口流出地区，一方面导致人口流出地的公共产品和服务的闲置浪费，另一方面导致人口流入地的公共产品和服务供应不足，不利于推进农民工市民化进程和以人为本的城镇化。
六是数字经济和服务业占比提高冲击工业经济时代的财税体制。当前的经济统计制度和财政制度更多是基于工业时代，数字经济占比逐步提高并将在未来成为主导，相应的财政体制要做出调整，税源、税基要做新的界定。
七是经济运行的不确定性和风险越来越高，对市场主体的冲击越来越大，政府与市场边界划分清晰的难度加大，统筹发展和安全对财政提出更高要求。当市场主体面临的风险越来越大、越来越多，并逐步演化为公共风险时，政府职能范围扩大、支出责任范围扩大，有演化为“无限责任”的趋势。但这可能过度透支财政空间。提高发展的安全性，统筹发展和安全，财政既要支持产业链安全、突破“卡脖子”领域，又要维持财政可持续性、化解债务风险，确保财政自身的安全。财政政策力度必须为以后的不确定性预留空间，确保财政可持续性。
八是构建新发展格局、推动高质量发展等重大国家战略对财政保障提出了更高的要求，更加考验财政的统筹能力和服务保障能力。财政影响生产分配流通消费各环节、影响供需两端、影响国内大循环和国际双循环，财政必须在围绕加快培育完整内需体系、加快科技自立自强、推动产业链供应链优化升级、加快农业农村现代化、改善人民生活品质、牢牢守住安全发展底线等方面做出贡献。
二、中央如何定调“十四五”期间财税体制改革？
党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于国民经济和社会发展的第十四个五年规划的建议》，明确指出了财税体制未来的改革方向，即“建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。健全政府债务管理制度。”《国民经济和社会发展的第十四个五年规划》对此做了进一步部署落实。
党的二十大报告提出：“健全宏观经济治理体系，发挥国家发展规划的战略导向作用，加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用。健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。”
上述每项要求都是复杂的系统工程，概要言之就是建立现代财税制度，包括预算、税制、中央与地方关系三个方面的内容。
（一）预算方面，所有政府收入要纳入预算管理，强化对支出标准和支出绩效的管理，防范化解地方债务风险
第一，政府凭借政治权力的税收收入和作为产权所有人的收入都应当全部纳入预算管理。但是目前政府产权收入仅仅包括土地以及部分资源产生的收入，要进一步扩大到其他资源，避免国家所有的资源成为个别地方享有的资源。
第二，在收入增速下行与支出刚性不减的环境下，预算管理要加强统筹财政资源。
第三，财政支出要标准化，提高财政支出绩效，进一步优化财政支出结构、提高支出效率，把有限的财政资金用在刀刃上。政府收支尤其是支出体现国家战略和政策方向，要加强对预算编制的宏观指导，确保国家重大战略落地。
第四，进一步扩大预算公开的范围，提高公开的时效性和规范统一性，以促进纳税人更好地监督政府。当前省级政府预算公开有较大进步，但地市和区县级预算公开还存在公开不及时、公开范围不够、公开内容不规范统一等问题。
第五，遏制隐性债务增量，化解存量，健全政府债务管理制度。
（二）中央与地方关系方面，近年来针对基本公共服务等领域划分了中央与地方的事权和支出责任，但共同事权规模仍较大，部分领域事权和支出责任要进一步明确
1994年分税制改革主要划分的是中央与地方的收入关系；2016年以来中央与地方事权和支出责任在基本公共服务、医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境等领域做了进一步的划分，但是共同事权和支出责任以及专项转移支付仍存在较大规模。国防安全、大江大河治理、收入分配等领域还部分地存在事权和支出责任下移的情况。部分省份如北京地域范围内政务服务、国际交往等中央地方事权支出责任划分还不够清晰合理。
2022年6月出台的《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，完善省以下财权与事权和支出责任划分，进一步推进构建权责清晰、财力协调、区域均衡的省以下财政体制，但是如何实现统一规范与因地制宜仍是下阶段的重大课题；部分省份越到基层，基本公共服务的保障越难。
（三）税制方面，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重
营改增后，由于调整了增值税收入分配比例，地方政府一般公共预算收入占全国比重总体平稳，约53%左右。但是，主要构成是增值税、企业所得税和个人所得税的共享税，地方税种不足。事实上，有限的税种必然难以一一对应到每级政府；以及无论增值税划给地方还是中央均会导致中央地方收入比例畸高或畸低，因此共享税可能是未来方向，构建地方税体系可能难以推进。
提高直接税比重主要是财产税和所得税，在房地产税尚未推出的情况下难度较大，同时个人所得税改革增加了专项附加抵扣，纳税人群大幅减少。此外，提高直接税需要良好的纳税意识。总体上，税制改革有以下相对确定的方向：
第一，未雨绸缪考虑房地产相关税种和土地出让收入下行带来的财政收入冲击，因此房地产税的推出是大势所趋。鉴于当前房地产仍在缓慢恢复阶段，待房地产企业逐步走出困境和居民部门信心逐步恢复后的适当时机，推动试点真正落地，发挥筹集财政收入、调节社会公平的作用。同时要做好与目前房地产相关税种（房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇维护建设税等）的整合工作。
第二，个人所得税改革从分类与综合相结合的征收模式彻底走向综合征收。其中，非劳动所得（财产转让、偶然所得等）逐步纳入综合所得；免征额不能再大幅提高，必须确保一定规模的纳税人群，否则纳税人群大幅减少的结果必然是直接税体系和纳税人意识难以真正建立；降低最高边际税率45%的税率，提高税收遵从度，宽税基、低税率、严征管是未来方向。
第三，改革消费税，将消费税征税范围从烟、酒、汽车为主拓展到高端服务业比如高端会所和酒店，征税环节从生产环节后移至消费环节，并逐步下划给地方，充实地方税源。
第四，提高资源税、环境税税率，体现绿色发展理念和高质量发展导向。
第五，探索数字经济和服务业经济时代下的税收问题。
三、如何化解财政困难、避免财政困境？
上述是从建立现代财税制度角度的分析，是从国家治理体系和治理能力现代化的角度；但是如何化解财政紧平衡，增强财政可持续性是个更为现实的问题。短期要开源节流解决财政收支矛盾，但是不规范的开源节流可能导致恶化长期形势，比如收过头税恶化经济活力、弱化基本公共服务提供、债务攀升等。中长期要通过体制机制改革解决财政可持续性问题，走出财政困境。站在更长远的角度，财政必须站在国家治理和国家战略的高度而非账房先生的视角出发，要立足人口老龄化、促进共同富裕、高质量发展、构建统一大市场、推动科技强国建设、充分调动中央和地方、企业、科学家各方面积极性的角度构建新的财政和税收制度。
从长期看，必须深化改革，理清政府与市场关系简政放权、精兵简政裁撤冗员、深化行政体制、财政税收体制、社保制度改革。但是改革要触动利益，不论是削减支出还是裁撤冗员，均需要考虑既得利益群体的反对，财政改革的“财”好解决，“政”是最难的，需要政治勇气和魄力，也要讲究艺术，妥善安置改革对象以赢得改革支持、减少改革阻力和阵痛。1998年国企改革导致的下岗，通过房改和加入WTO释放的红利吸收，未来的改革要同步匹配好寻找新的经济增长点。
第一，厘清政府与市场关系，界定政府职责与规模。其一，深化行政事业单位改革，强化绩效管理。如果政府长期大包大揽，家长制的大政府必然收支庞大。只有简政放权，市场的归市场，政府的归政府，大量的事业单位要么回归非盈利机构，要么走向市场自负盈亏。其二，对人口流出地区的区县实施合并，减少财政供养人员，但是裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力，否则改革将导致新的社会群体性问题。
第二，深化财政体制改革，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，逐步上收事权和支出责任至中央政府和省级政府。真正解决好中央和地方事权和支出责任的划分，“办多少事，花多少钱”；近年来，共同富裕、区域协调发展、构建统一大市场等越发重要，对于经济发展和公平都有至关重要的意义，而这些往往是外部性较强的领域，应该由更高层级政府来履行相应事权和支出责任。强化预算绩效管理，提高支出的效率和效果。优化支出结构，从发展财政转向民生财政，更多体现“取之于民用之于民”，转向教育、医疗、养老以及新型基建，增加对“人”的投资与消费，促进人口数量走向素质红利。近年来我国用于社保就业、医疗的财政支出占比有所增加，用于交运、农林水等基建类支出占比有所下降，支出结构在优化，2022年社保就业、教育、医疗三者分别占财政支出比重为14.1%、15.1%和8.7%，合计占比37.9%，较2013年提高6个百分点，但仍远低于美国、德国等发达经济体。
第三，建立匹配多元目标治理体系下的政绩考核激励约束制度和财政评估制度，避免中央对地方多元目标考核导致地方支出责任持续扩张。
第四，建立政策出台前评估和实施效果的问责机制，避免各领域风险蔓延至财政，避免风险财政化透支财政空间。政策出台前后要同时考虑对财政收支的影响。
第五，深化社保制度改革，避免社保长期过度依赖一般公共预算补贴。问题的解决不在于提高社保缴费率加重企业负担，而在于提高国有资产划转社保的比例和资产质量、发挥养老保障体系中第二（企业年金和职业年金）和第三支柱（商业保险）的重要作用实现多层次积累、提高养老保险基金的投资收益、尽快全面放开计划生育、适时适当推迟法定退休年龄。
第六，尽快稳定宏观税负，减税降费要从追求数量转向效果，选择对普通居民影响不大、但有利于推动绿色发展和缩小贫富差距的税种进行结构性加税。有必要重新反思和评估大规模减税降费的效果，要从是否有利于新发展格局的构建、是否有利于科技创新，是否有利于市场的活跃和经济社会稳定来落实减税降费。
第七，优化债务区域结构，适度放宽都市圈城市群以及人口流入地区的举债额度，但强化绩效管理，负债与资产匹配、成本与收益匹配，在有优质现金流的资产项目上加杠杆，稳定杠杆率而非稳定杠杆绝对数。
第八，优化债务性质结构，实事求是面对风险。提高国债和一般债比重，降低地方债和专项债比重，发行长期建设国债。提高国债比重，一方面拉长债务周期、降低债务付息成本，缓解地方政府债务压力，同时还能够完善国债市场。提高地方政府一般债比重，降低地方政府专项债比重，将避免缺乏项目收益的项目被包装为有现金流的项目，提前让风险显性化。发行长期建设国债支持外部性较强、受益范围较大的重大基础设施工程。由此，实现资金的投向与资金性质匹配，实现目的与手段的匹配，即地方政府公共服务的收支差由地方一般债支持，有专项收益的项目通过地方专项债支持，缺乏项目收益但属于国家重大建设工程通过长期建设国债弥补。
第九，强化财政与金融配合。财政为主，货币金融环境从数量和价格支持财政，以更好发挥财政政策效果，避免财政政策单打一。
分析师：罗志恒，执业编号：S0300520110001；联系邮箱：luozhiheng@ykzq.com
《财政的逻辑》系列研究报告：
30、《中国财政的家底与余粮》，2023年5月22日
29、《罗志恒：分税制不是土地财政的原因，政绩考核才是》，2023年4月24日
28、《罗志恒丨如何看待地方债务：形势与应对》，2023年2月27日
27、《31省份债务全景（2022）：谁多谁少谁压力大》，2023年2月16日
26、《谁在“养活”中国？“六省一市养全国”的表象与真相》，2022年10月11日
25、《地方财政的困难与自救：力挽狂澜还是权宜之计？》，2022年09月20日
24、《财政局长的烦恼与坚守：为国理财，负重前行》，2022年09月08日
23、《31省份财政收支差转负，大梁谁来挑？》，2022年08月10日
22、《疫情下的北上广深财政：凉热不同》，2022年06月09日
21、《广州、深圳财力差异大解密》，2022年05月26日
20、《冰封的土地市场和土地财政何时解冻？》，2022年05月06日
19、《从三轮积极财政政策看财政之变》，2022年04月20日
18、《城投之变——2022年城投债展望与投资策略》，2021年12月22日
17、《专项债回顾、反思与展望：投向哪了？存在哪些问题？明年如何？》，2021年12月13日
16、《财政发力，路在何方？—2022年财政政策和基建投资展望》，2021年11月29日
15、《土地市场降温，土地财政向何处去？》，2021年11月03日
14、《房地产税试点：为何要开征？能否降房价？》，2021年10月23日
13、《中国城市财力大比拼：南强北弱下的紧平衡》，2021年10月08日
12、《当前财政形势：好看的数字，难过的日子》，2021年08月23日
11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日
10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年06月06日
9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年05月26日
8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年02月23日
7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日
6、《财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望》，2021年01月27日
5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月05日
4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日
3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日
2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日
1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日
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