【学术笔谈】杨贵庆 | 论国土空间规划技术标准体系的价值观

[编者按]

新的“多规合一”国土空间规划体系建立后，需要建立与之相适配的技术标准体系。2019年中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》专门提到完善技术标准体系的问题：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”“制定各级各类国土空间规划编制办法和技术规程”。当前国土空间规划编制工作全面启动，从规划编制、审批到实施管理的各个环节，从总体规划、专项规划到详细规划的各种类型，从国家到省市地方的各个层级，都亟需相应的技术标准来支撑和保障规划的编制和实施。为此，本刊编辑部以“构建统一的国土空间规划标准体系：原则、思路和建议”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

（本文刊登于《城市规划学刊》2020年第4期）

杨贵庆（同济大学建筑与城市规划学院城市规划系系主任，教授）

论国土空间规划技术标准体系的价值观

当前我国开展的国土空间规划体系建设，是在生态文明建设理念下的城乡规划体制机制的创新。这一体系不仅把“山、水、林、田、湖、草”作为一个整体的自然系统，而且把建成环境和自然环境统一起来作为规划管控的对象，这是“天、地、人”生命系统和生态系统更高层次的统一。在这一理念指导下，研究建构我国新时代国土空间规划技术标准体系，需要注意以下4个方面的价值观：

1.“生态安全”价值观

生态安全是我国国土空间规划技术标准体系之本。所有的建设活动必须以生态是否安全、是否可持续发展为根本。我国自然资源的类型丰富多样，需要根据资源的属性特征和空间分布状况及其演变规律制定使用的策略；并制定覆盖国域的自然灾害防控体系，以确保自然资源的安全和韧性。在此基础上，建立生物多样性保护策略，以确保资源生态链的活力。最为关键的是赖以生存和发展的基本农田保护。通过划定土地使用基本控制线来确保城乡各种建设活动不损害粮食安全和国家安全。以保障生态安全为出发点，通过系统地、全面地、长远地制定国土空间使用管理控制法规，构建覆盖国域范围及各层级深化传导的国土生态空间格局。但是需要重视的是，在对国土空间生态安全实施多方案途径抉择时，须综合考虑区位条件、市场规律和未来科学技术突破发展瓶颈的可能性。

2.“使用效率”价值观

使用效率是我国国土空间规划技术标准体系之益。上述“生态安全”价值观并不排斥“使用效率”，相反，两者需要紧密结合。国土空间规划既要成为自然资源生态安全的坚强保障，同时又要对城乡建设活动提供科学合理的规划引导。国土空间规划的技术标准应注重规划控制和规划引导并重。国土空间资源的使用效率，主要反映在城乡各类国土空间功能结构的优化、土地使用性质和比例结构的优化、城乡建成环境的空间布局优化等方面；同时，为了进一步提升国土空间资源的使用效率，还需要统筹、长远谋划国域范围内各空间层级综合交通的支撑体系，从而可持续促进国土空间资源的生产能力。面对未来发展的不确定性，国土空间规划还必须考虑未来建设发展空间的留白。但需要高度重视的是，国土空间规划的使用效率将面临市场竞争和各级地方政府横向的绩效竞争。激烈的竞争反而导致国土空间资源的无效甚至浪费。因此，强调使用效率的同时，必须强调上述的生态安全和以下将要论述的价值观。

3.“社会公平”价值观

社会公平是我国国土空间规划技术标准体系之基。我国新时代社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，区域之间、城乡之间的不平衡不充分发展的状况十分突出。国土空间规划及其实施应当成为建构我国新型城乡关系的契机，重点体现在：促进城乡融合共构、城乡适宜性居住用地保障、城乡公共服务设施均等化和精准化配置、城乡市政基础设施全覆盖支撑，以及城乡居民就业岗位和就业机会的提供方面。如果不讲社会公平的使用效率，那么国土空间规划就会失去维护社会公平的基础，将会加剧不平衡、不充分的矛盾。只有充分考虑了社会公平的国土空间使用效率，才能体现出我国社会制度的优越性。

4.“文化传承”价值观

文化传承是我国国土空间规划技术标准体系之魂。一个先进的国土空间规划技术标准体系不能没有关于地域特色、文化特色的内涵。我国城乡建设活动历史悠久，积累了大量富有特色的国土空间类型。这些类型既有地质特色方面的，也有文化地景方面的，还包括历史文化名城名镇名村等。具有地域特色和文化特征的国土空间规划是城乡人居环境建设和发展的灵魂。通过文化保护、传承和发展，不仅丰富我国国土空间类型，而且也为人民的生活品质奠定了空间基础。国土空间规划技术标准体系应当考虑到我国地质特色保护区、文化地景区域、革命胜地纪念地、历史文化名城名镇，以及历史文化名村和传统村落等，制定相关的保护和发展要点，从而在生态安全、使用效率和社会公平等综合决策中，始终处于不可或缺的地位。

希望以上“生态安全”“使用效率”“社会公平”和“文化传承”四个方面的价值观，作为构建统一的国土空间规划技术标准体系的思考和建议，转化落实为具体的技术标准要点中，从而体现出这一技术标准体系的先进性。

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