【IDT】坦桑归来话坦桑（二）：村级治理结构

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编者的话：

    中国农业大学从2013年开始组织农村区域发展（国际发展方向）班的本科生前往坦桑尼亚进行实习，取得了良好的效果。为了推动双一流高校建设，2019年，依托中国农业大学开展了本科生和研究生国家化培养提升项目，以我校中坦农业发展联合研究中心为平台，中国农业大学选拔了11名本科生和8名博士生前往坦桑尼亚开展为期两周的实践调研，坦桑尼亚暑期实践团的调研成果将通过该公众号陆续和大家进行分享。

作者丨刘懿锋，李旻璞，中国农业大学人文与发展学院，农村区域发展专业本科生

指导教师丨唐丽霞，中国农业大学人文与发展学院教授

在坦桑尼亚，乡村治理是地方治理的重要部分。在村庄内，政治领导人、行政长官、村委员会、村民共同组成了一个相对共享规范和价值观的社区。本文主要围绕坦桑尼亚村级治理结构、领导及人员设置和村内资金展开探讨。

一村级领导结构1村级治理主要领导人职能及案例介绍

村政治长官VC（Village Chairman）

    VC是村内治理机构的最高领导人，必须是村内永久公民和政治党派成员，由村民选举产生，任期不超过五年，可以连选连任，对村民负责的同时，村民也可投反对票推翻VC的治理。VC的职能有：

（1）与VEO共同负责村内安全工作，解决外村与本村之间的矛盾，包括土地争端、盗窃问题等；村民之间出现的分歧或冲突，包括的常见问题是家庭间的分歧、婚姻问题、扰乱社会秩序的酗酒以及盗窃等。维护村内和平与秩序；

（2）监督管理村庄发展，鼓励村民承担和参与社区发展；

（3）组织村内会议，制定适用于村庄发展的章程等。VC的具体选举流程是：①有意愿担任VC的村民填写报名表；②全体党员投票，一个党选一名候选人；③不同党派候选人发表竞选演讲；④全体成年村民进行投票。（图2: 与W村主要领导人访谈）

在与W村VC的访谈过程中，一方面VC本人对于自己在以后的选举中很有信心，原因是相比于上一任VC，他认为他在处理日常工作中，达到了使村内信息公开透明和对村民负责的要求，这一点主要是通过将信息和委员会委员联系方式公布在村内布告栏上体现。另一方面，他虽然目前是代理VC，但是在3月和6月（坦桑尼亚村级治理规定3、6、9、12月分别召开一次村级会议）按期召开的村民会议中，每次会议参与人数超过180人，这一点是村民支持的重要体现。此外，VC每月与不同功能的委员会委员们召开会议，及时了解村民需求，了解村内发展的计划，并与VEO及乡镇、县级、外来援助相沟通，为村庄引入发展项目，受到村民的肯定。由此，W村公共参与、公共事务管理的透明度不断扩大与提升，进一步促进W村治理的稳定性。

但是，由于长期的治理文化和领导人自身局限性，坦桑尼亚村级治理依然存在困境。一方面，工作效率被客观条件降低。由于村内行政经费紧张，主要依赖村内领导们的个人补贴，因此造成了必备办公用具和设施的原始。比如在召集村民开会时，VC需要骑自行车一家一户敲鼓通知，极大地降低了工作效率；另一方面，受长期文化习惯的影响，VC在处理村民矛盾、盗窃等问题时，邀请VC或自然村村长处理案件的村民往往需要支付VC或自然村村长1-2只小鸡或一定好处。在访谈时了解到，W村U自然村村长在上任2个月内，收到10只小鸡。但由于部分问题难以解决，收到小鸡数量不断减少。这一“交易”普遍存在于坦桑尼亚村级治理中，体现了坦桑尼亚村级治理系统性存在的文化现象，不可避免地使村级治理廉政性下降，影响村民与村级领导人信任建设。

村行政长官VEO（Village Executive Officer）

VEO受雇于县（district）议会，享有工资和政府官员待遇。不同村庄内，VEO的数量根据村庄规模和需求有所变化。VEO职能主要有：

（1）负责村内安全工作。村内安全委员会security committee由VEO、chairman、和三名sub village的chairmen组成，当涉及外村侵犯村内利益、抢劫、盗窃等安全问题时，VEO组织委员会开会讨论；

（2）监督管理村庄发展，参与制定村庄章程。这一方面工作主要涉及村内农业、畜牧业、医院、学校等，在委员会的配合下，共同完成。比如：当村内缺乏医院或学校等基础设施场所时，VEO会组织相关村级委员会开会讨论，讨论通过后向村民征集启动资金，建设到一定程度时，向district申请经费。当上级政府下拨经费给村内建设学校、医院后，VEO负责监督项目落实，并在发现问题后和工程师开会讨论；

（3）记录并整理村内资料；

（4）确保收集和适当利用村庄收入，编制和提交收入和支出报告。主要负责征收税款、管理中央政府的拨款、管理村民筹集的资金以及村内罚款等。（图3:W村村民村貌）

在与M县W村VEO-Jasmin女士的访谈中发现，很多政府工作人员是从私营部门转入政府部门任职。就J女士本人而言，她本人并不是M县W村人，通过政府媒体杂志了解到招聘信息，来到这里任职，远离家人和4岁的孩子，来到W村，来到政府体系之中。主要有以下三方面原因：

①待遇可观。一方面，医疗保障覆盖家庭层面。对于VEO而言，不仅自己生病可以全额保障，而且伴侣、父母、子女等三人以内的家庭成员也可以享受同等待遇。另一方面，政府可以配置交通工具。如果晋升至WEO（Ward Executive Officer）级别，可以配置摩托车；DED（District Executive Director）级别可以配置车辆。

②可预期的升职加薪空间。在访谈中了解到，坦桑尼亚的工资水平主要由学历决定。从最低的学历开始，拥有certificate证书形式学历的人可以每月获得39万先令（人民币约1197元）的薪资；拥有diploma学位证书形式学历的人可以每月获得59万先令（人民币约1811元）的薪资；而对于拥有等级学位degree形式学历的人而言，从拥有一个学历可获得每月100万先令（人民币3070元）工资到拥有两个degree学历、拥有master学历、拥有PhD学历，薪资水平呈现显著快速增长的趋势。

③银行借贷更便捷。与在私人企业或农民、个体商户不同，在政府体系工作人员在银行借贷后，主要依靠工资直接偿还，相比于上述其他人群，还款的几率更大，因此借贷款较为便捷。

然而，由于治理结构的冗杂性和治理程序的不完善，坦桑尼亚的村级治理依然存在着低效的问题。访谈了解到，2014年，W村和邻村F村发生了土地上的纠纷，F村想占领两村边界的本属于W村的一块土地。按照处理纠纷的程序，两村领导人将纠纷上报ward councilor，ward councilor召开会议调解矛盾，会议参加人员有两村的VC、VEO和ward councilor。但由于两村互不相让，至今纠纷依然悬而未决，现在两村仍在等待反馈。由此得知，在处理村级矛盾纠纷时，村级治理并未合理完善的法规约束村庄行为，也无高效程序正确处理纠纷。

2村委员会

在坦桑尼亚，每个村庄根据实际情况和历史沿袭，设有不同职能的委员会。一般来说，村庄普遍设置安全委员会security committee、财务委员会finance committee、教育委员会education committee和基础设施委员会，其他委员会由各村按照实际情况设置，部分村庄教育委员会与财务委员会合并。委员会长官由VC直接任命。以K村为例，除上述委员会，还设有如下委员会：

①社区服务委员会community service committee：负责保证村级各项服务正常提供，如保证乡村卫生状况、村民医疗服务的正常供给以及学校教育正常进行；

②环境委员会environment committee：监督村庄卫生状况；

③健康委员会health committee：负责及时了解村民健康状况、预防艾滋病等疾病；

④儿童关照委员会child care committee：由非政府组织国际计划NGO在该村设立，旨在支持该村教室、儿童诊所的建设和相关学习用具的分发。

在研究村级治理过程中发现，结构分工明确且互相合作是坦桑村级治理的特点之一。比如，土地委员会在VC和VEO召开村民会议后，制订土地用途计划及内容。在收到土地使用计划后，安全委员会严格监测非法进入村庄辖内森林保护区的入侵者。

3自然村及自然村村长（图4:与W村U自然村领导及村民访谈）

自然村没有任何立法权或决策权。它的运作与其说是作为一个行政机构，不如说是一个动员社区参与的论坛(Mustafa 2008)。

自然村村长由VC任命，自然村村长可从自然村内村民中成立委员会，就与村有关的事宜商讨意见。另外，自然村村长可委任其中一名村民担任委员会组长。

二村级财政治理内容1村公款来源

1.项目专款：村民筹集启动资金，上级政府下拨项目专款，如村内基础设施、学校、医院的建设。具体过程如：村庄召开村民会议，提出建设村内学校的计划，村民同意后筹集资金，初步进行学校建设的规划，一定规模后，由VEO向县级政府提出申请，县级政府批准申请后，通知学校财务委员会预算标准，学校财务委员会开会讨论建设计划，讨论时VC和VEO需要出席。讨论后将计划上报至DED，DED签字后，下拨经费至学校账户，资金投入使用。

2.售卖、出租村内土地、山丘所得收入：外来者在申请购买出租坦桑尼亚村级土地时，主要有如下流程和标准：申请者首先提出购买或租用土地的要求，VC和VEO组织召开土地委员会，购买者支付会议所需要材料和参会者会议津贴，会议通过后，签署售卖或租用合同，售卖或出租所得资金归村内所有。随着市场土地价格的变化，土地租金可以及时调整。

3.罚款类收入保留一部分在村内。在部分罚款由类似村规民约的by-laws决定，比如破坏村内环境卫生、在自然保护区滥砍滥伐、未经许可制作木炭等。

2村公款用途

1.支付村级会议参会人员津贴。参会费由村庄委员会根据村庄经济发展情况集体商量决定；

2.置办办公用具；

3.用作建学校、医院等公共建筑的启动资金；

4.村内官员外出办公的路费补贴。

需要注意的是，村庄农业跨区销售所得税收虽然由村内征收，但是最终上交至district一级，并不归村级支配。

由此，一方面坦桑尼亚村级治理受到传统政治环境、阶段性经济发展水平、村庄特殊宗教文化背景的影响；另一方面，研究发现，领导者领导力以及领导者和村民交往互动模式的良性发展对村级治理的有效性也发挥着重要作用。此外，村级治理的廉洁性、透明度、效率的提高，以及村民公共参与的扩大仍然需要长期的努力。

参考文献

[1] MAFURU, W., D. MPENZI, I. LYATONGA SWAI, O. TEFURUKWA, O. MASUE, R. NGOWI & W. LAMECK (2015), Politico-Administrative Relations in Tanzanian Local Government Authorities, via http://ssrn.com/abstract=2561813.

[2] MWAKASANGULA, E., G.R. IGULU, D. KAMUGISHA, A. KESALE & S. FUNDI (2015), The Influence of Leadership on Good Governance: The Case of Selected Villages in Rungwe and Babati District Councils in Tanzania, Morogoro: Mzumbe University, via http://ssrn.com/abstract=2562328.

[3] Alvergne C, Latouche D. Decentralization in Africa: Too Many Policies, Not Enough Politics[J]. Canadian Journal of Development Studies, 2010, 29(3-4):465-481.

[4]中华人民共和国驻坦桑尼亚联合共和国大使馆官网http://tz.china-embassy.org/chn/tsyw/default_1.htm

[5] Local Governance in Tanzania: Observations from Six Councils 2002-2003

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