【IDT】“松散”与“灵活”——两种视角下的坦桑土地权属制度

这是第 357 篇文章

编者的话：

    中国农业大学从2013年开始组织农村区域发展（国际发展方向）班的本科生前往坦桑尼亚进行实习，取得了良好的效果。为了推动双一流高校建设，2019年，依托中国农业大学开展了本科生和研究生国家化培养提升项目，以我校中坦农业发展联合研究中心为平台，中国农业大学选拔了11名本科生和8名博士生前往坦桑尼亚开展为期两周的实践调研，坦桑尼亚暑期实践团的调研成果将通过该公众号陆续和大家进行分享。

作者丨高奕吉，张采奕，中国农业大学人文与发展学院农村区域发展（国际方向）本科生

指导教师丨唐丽霞，中国农业大学人文与发展学院教授

坦桑尼亚的土地制度和我国类似。土地的所有权属于国家或集体，而使用权属于农民，并可以通过出售等交易手段进行转让。我国于近年来掀起了新时期的土地改革，如火如荼地开展了农村地籍调查以及农村集体用地、宅基地等的确权发证等工作，为农民的土地物权和后续的大规模流转提供了法律上的保障，从制度上规范了土地交易的市场。

而在制度基础相似的坦桑，土地仍在以一种看起来颇为“糟糕”的方式进行着交易。在我们走访的大多数农户中，时至今日他们仍然在通过卖方步行的一步（pace）进行交易土地面积的丈量，土地买卖往往是基于信任的口头交易，并且在大部分土地交易中官方机构（主要指村级政府）的角色是缺失的。在我们试图站在我们的主观用“三农”的视角“审视”这种不成文的非正式权属制度产生的原因的同时，坦桑农民对此广泛而高度的接纳更让我们发现理解这一问题的另一种角度和可能：站在坦桑的广大农民的立场上看，松散的土地权属制度在另一方面也是“灵活”的。

01农村治理体系上的随机性缺位

坦桑尼亚于1999年颁布Village Land Act， 该法案的主要目的是承认和确保农村社区土地的。根据以前的土地法制度，当地社区成员的权利被置于边缘地区。Village Land Act（1999年）对此进行了修订，将所有村庄土地置于村政府的管理和控制之下。该法案严格规定了对村庄土地的所有权和控制权的转让，以保护当地社区不受无良经销商的利益。

然而在现实情况中，土地的买卖和租赁等交易大多存在于私人之间，政府的角色往往若有若无，时强时弱。

中央政府缺乏对土地问题相关政策在地方上落实的能力。坦桑尼亚的行政结构自上而下分别为中央、省、县、乡和村，但实际有具体的行政管理职能的层级为中央、县和村。中央政府虽然比较强大，但更多地体现在人事任命权和财政权上，而不像中国的政府一样还体现在政策的贯彻和落实到最基层的能力上。

中央政府的职能缺位，进一步导致村庄与村庄之间对村级事务的管理没有一致的标准，对土地权属管理是否给予足够的重视也比较有随机性。在K村，VAEO（village agricultural extension officer）告诉我们，该村的所有土地交易（包括买卖和租赁）都是农户自己进行的，村政府没有关于村庄土地和使用权归属的任何档案文件，对于交易中可能产生的如何确定土地真的属于卖方和买方在购买土地之后遇到冲突如何维权等问题，他始终没有给出详细的回答。情况在W村有了我们希望看到的不同。我们不仅偶遇了一场VEO签署政策文件认证土地使用权的交易，并且还从VEO处了解了若要购买W村土地所需要在村级政府完成的整套程序，这和K村相比更加符合Village Land Act所希望达到的效果。

Wa simba村VEO正在签署土地买卖的相关收据及文件，图源自作者

土地买卖需要签署的文件及收据，图源自作者

但即便如此，事实上在W村村级政府登记土地买卖情况的村民少之又少，大部分村庄土地的买卖依然是和k村一样的口头交易或村民之间签署的并不具有法律效用的agreement为主。

综合而言，虽然有些村庄在土地权属的确认问题上取得了一定的进步，但由于存在政策普及上的不到位和政府对于不合法的土地交易行为的随机性坐视不理以及对土地买卖和租赁两种不同的土地交易的不同态度，这样不够充分而没有全村统一和普查式的土地确权即使有了进步，但仍然是远远不够。

02优良的生产条件和落后的生产技术之差距 

从世行公布的数据来看，坦桑尼亚人均耕地面积远远高出世界平均水平。同时，坦桑尼亚拥有在世界范围内都算是较为肥沃的土地，综合来看，坦桑的农业生产条件非常好，农民似乎采用较为粗放的种植方式就可以获得足以支撑生计的食物。

或许正是因为拥有优良的生产条件，使得坦桑在农业生产方式上的发展和进步非常缓慢。特别是在世界农业向着机械化、规模化、集约化发展的今天，坦桑尼亚的农业生产方式显得尤为原始和落后。从世行的农业农村发展数据中的每公顷化肥消费量、每公顷拖拉机数量等指标上来看，坦桑和绝大部分非洲国家一样，远远落后于世界平均水平。

坦桑粗放的小农农业，尤为明显地体现在农民对土地的不干预和低投入。在我们走访的两个村庄中，可以看到当地的农业生产工具较为简单。同时，也缺乏更为进阶的拖拉机等农用机械与基本的灌溉设施。据曾经在农大学习后来返回坦桑农村创办社会企业的Amos提到，灌溉等基础设施造价非常昂贵，他花费了在农大学习积攒的奖学金等才建设了如下图所示的简单的灌溉水管，甚至称不上是成型的一套设施。

对土地和水热条件进行改变的成本高并且效果不明显，在更多依靠自然条件而非对土地的合理开发利用来提高产量，大部分处于条件不好地区的农民或者在气候不好的年份会进行迁徙，在其他地方购买土地继续维持生计，这种现象稀疏平常。由于对土地改变的难度之高的技术和经济障碍导致对土地微薄的干预和投入，坦桑尼亚的农民因此对土地的“眷念”感并不深重，缺乏在同一片土地上的连续性耕作和生活的习惯。

并且随着气候变化席卷全球，土地退化问题日益严重，人们越来越不能“啃老本”式的依赖自然禀赋，而需要配套的农业生产方式加以干预。坦桑在这方面不能跟上世界潮流，气候变化和土地退化问题就更加成为推动土地交易日益频繁的因素之一。

大水漫灌式的灌溉系统令我们吃惊，但即便如此，这也是村里唯一拥有灌溉系统的农户 图源自作者

03深层因素：农村人口结构和文化观念

农业生产方式的影响在文化上体现为坦桑尼亚农民没有强烈的“安土重迁”的观念。坦桑尼亚人民重视生育，加之大部分地区的农村居民信仰穆斯林教，法律禁止堕胎，所有一个家庭拥有4-6孩子的情况非常常见。但是与庞大的家庭人口并存的是经济发展水平的落后：坦桑尼亚人均国内生产总值仅为935.7美元，是世界最不发达国家之一，所以大部分农村地区的父母无法支付学费让孩子学习除了农业以外的其他技能，同时又没有足够财富和土地分给众多子女让他们留在当地耕种生活，子女需要到其他土地资源更为丰富村庄租赁或者购买土地，维持生计。这在一定程度上促进了农民的迁徙，而高流动性的人口和土地交易增加了土地确权的难度。

同时，坦桑尼亚农村民风较为淳朴。村庄内部，村民较少发生矛盾，彼此熟悉，依靠相互的信赖约束行为，在K村，土地买卖往往依靠口头约束（agreement）达成协议，除此之外仅有少量的农民之间会签署收据（receipt）。尽管土地交易的约束如此单薄，现实情况中，出现单方面毁约的情况非常罕见。在简单的口头交易即可约束的情况下，村民没有主动申报土地确权的意愿，村级政府的土地管理档案系统中土地确权就会出现信息滞后、信息不全、土地界限不清等种种问题。

最后，坦桑尼亚农民的能动性较差。由于多数农民受教育程度低，他们往往对于生活缺乏规划，呈现消极的态度。大多数农民没有存款，需要卖土地来支撑一些日常消费或者大额支出，所以尽管土地确权能够保护农民现有土地的合法权益，但是大多数农民并没有强烈的保护自己合法权益的意识。

我们在W村访问到农户slaum suleiman Mahabad，Mahabad和3个未出嫁的女儿住在一间10平方米不到的土坯房中，屋前屋后都是别人家正在修建的砖瓦房。Mahabad告诉我们那儿曾经都是他的土地，但是他在过去30年间陆陆续续卖掉了除了自己房子所在地以外所有的宅基地。当问及是否是因为疾病或者其他事情导致了贫困，他告诉我们他卖了土地只是为了维持日常生活。现在他的妻子刚刚离世，小女儿辍学在家。我们向他询问了未来的计划，他告诉我们自己没有任何计划。

我们和热情友好的K村村民，图源自作者

04灵活——从坦桑尼亚农民的视角看坦桑土地权属“问题”

虽然土地权属制度还存在诸多的问题，但近年来还是能看到不少可喜的变化，坦桑的各级政府在努力鼓励在村级政府处进行登记的土地买卖，向着确权迈进。只是坦桑的民众并没有镇臂高呼一呼百应支持这项行动，他们实际上对确权表现出了比较淡漠的态度，并不反对，但也没有明显的支持。我们追问进行过土地交易的村民到对目前的土地交易有什么不满的地方，口头交易是否会发生冲突，大部分受访者的回答让我们意外，他们觉得其实觉得遵循习惯和传统的私下口头交易没有什么缺陷，相反，他们对此感到舒适。

这让我们感到恐慌：进行访谈之前事先预期的假设——“坦桑土地权属混乱由农村治理松散、农业生产方式落后和农民文化程度不高导致，并因此对农民不利”似乎就土崩瓦解了。但另一方面，我们又看到土地权属问题问题的另一个侧面，松散是我们想当然认为的，灵活是他们感受到的。

这样不成文的非正式制度会更加适应坦桑的实际国情，在当地更有适应性。前文提到，由于农民在土地上的生产能力不高、生产工具落后，所以坦桑尼亚农民的流动频繁，土地交易频繁，导致确权工作工作体量大，难以处理。反过来看，在农业生产技术以及农民的知识技能很难在短时间内获得巨大的提高的前提下，不成文的非正式制度反而更加适合。如果一味追求制度的先进，过于激进求成，而忽视了整个农业生产的大环境，反而容易造成不希望看到的混乱的后果。同时，不成文的非正式制度因为少了土地买卖等交易的程序和步骤，反而能更灵活，激发农民和土地的活力。农民即使从遥远的地方迁徙过来，也不需要很多繁琐的文件工作，安家落户变得很简单，很快就能适应新的环境和投入农业生产，虽然土地的生产能力比较差，但土地上源源不断有人在此耕作生活，或许也能从另一个方面提高土地和活力和利用率。

尤记得K村的一位农民告诉我们，

If you owned a land, although it may be tiny, but when you cultivate and harvest there, it means that you actually employ yourself. And that’s all I want. 

坦桑农民对土地深深眷恋打动着我们，土地应该是充满温情的，土地制度应该是农民友好的，我们期待着坦桑尼亚的土地权属向着更加现代化更加明确的方向发展，但也希望这项制度能保持它的“灵活”，让在这片土地上赖以生存的农民获得更多的便利和幸福。

参考文献

[1]Rasmus Hundsbæk Pedersen: Tanzania’s Land Law Reform: the Implementation Challenge[J]. DIIS Working Paper 2010:37

[2]世界银行数据库——农业与农村发展

https://data.worldbank.org.cn/topic/%E5%86%9C%E4%B8%9A%E4%B8%8E%E5%86%9C%E6%9D%91%E5%8F%91%E5%B1%95?locations=TZ

[3]Didas Kimaro: Land for Agriculture in Tanzania: Challenges and Opportunities[J].Journal of Land and Society, (2014) Vol. 1 No. 1, 91-102

[4]USAID: Land Governance in Tanzania: What to Know, and What to Do.

[5]坦桑尼亚国家官方法律——Village Land Act

https://tanzanialaws.com/principal-legislation/village-land-act

[6]Rasmus Hundsbæk Pedersen: Decoupled Implementation of New-Wave Land Reforms: Decentralization and Local Governance of Land in Tanzania[J].Journal of Development Studies, Vol. 48, No. 2, 268–281, February 2012

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