【IDT】从国际援助机构功能角度看中国对外援助改革应突出的几个方面

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作者丨周太东，中国国际发展知识中心全球发展研究处处长

在对外援助或发展合作领域，存在着大量的机构，这些机构具有不同的优先领域、组织形态和实施方法。从广义层面看，发展合作组织可以区分为政府的或非政府的，或者是多边的或双边的，它们承担着多重角色。例如，在多边层面，联合国发展体系的机构承担着多种功能或职责，包括，发挥召集人作用、制定全球标准、收集数据、生产和分享知识、为政府提出政策建议以及大量的运营和执行活动等。联合国下属的专业机构通常聚焦特定行业和特定人口群体。除联合国机构外，开发银行也是重要的多边发展合作行动者，其核心功能包括知识生产和项目融资。开发银行突出的特点是使用金融市场筹集发展资源，因而在方法上与私营部门具有相似性。双边发展合作体系也包括大量的承担着管理与发展中国家合作的不同组织。例如，美国多达20几个政府机构参与管理美国的对外援助预算，多个内阁部门在监管和实施援助项目中发挥着作用，千年挑战账户、海外私人投资公司等机构在对外提供援助的运作方式上也有所不同。在其他发达国家，援助议程的拓展，包括应对气候变化等全球挑战等致使援助的决策和管理更加复杂，环境、财政等部门在塑造一国气候融资政策方面发挥着日益重要的作用。另外，包括卫生、环境保护或法律执行等国内公共政策的外部溢出效应正在增加，这种国际维度也导致专业部门的国际合作越来越重要。不同政府部门在国际事务中日益增长的作用为发展合作机构带来了压力，也间接导致援助的工具化或非发展属性。发展机构存在的必要性可从其核心使命、法律框架、政策文件中窥见一斑。例如，世界银行的核心使命是围绕消除绝对贫困和促进收入增长开展工作。德国联邦经济合作和发展部认为其使命涉及多个方面，包括推动和平解决危机和冲突、促进环境保护、减少贫困等目标，其发展政策责任包括为应对安全、贸易和外交政策问题提供政策指导等等。发展合作机构的不同特性也源自于其所代表的不同利益相关方的不同利益。例如，双边机构与多边机构相比，国家自身的利益考虑要多过共同利益。但是，这些机构仍会根据其组织文化、历史和具体使命的差异，来参与全球规范标准的制定，承担全球标准“承载者”的角色。从国际视角看，发展合作机构具有三类主要使命：一是把握特定受援国的国情。发展合作机构与其他政府部门的主要区别之一在于其业务的地理覆盖范围，需要对特定国家的发展国情具有更深、更广的知识。
二是制定和实施与“发展”目标相联系的政策，促进共同发展。例如，联合国机构早期均关注技术援助，推动形成“实践共同体”，形成了众多的联合国专业机构。当然，这种根据行业来组织和安排发展活动的做法也导致联合国系统大量的碎片化，面临着严峻的协调挑战。同样的，上世纪60年代以来主要援助国相继设立双边发展机构，其缘由之一也是承认卫生、教育、农业、经济生产等不同政策领域具有相互依赖性，因此需要采取跨行业、跨部门的方法。三是促进政策的一致性和协调性。发展和减贫都被视作是多维度的现象，因此需要发展机构推动建立整体性(holistic)的合作方法。从上世纪90年代开始，发展政策一致性概念就被广泛讨论。该概念强调国际关系的多维度特性，发展合作只是对发展中国家具有发展影响的许多政策领域的一方面，发展的实现有赖于解决与贸易、投资等其他政策领域的潜在利益冲突。

2018年4月，国家国际发展合作署（以下简称国合署）正式揭牌，成为中国对外援助改革的里程碑事件。在此背景下，中国对外援助可站在新的起点上，突出以下几方面的功能或定位。

一是突出发展合作的定位。中国对外援助要服务外交大局和“一带一路”，但要与外交有所区别，要充分把握好“一带一路”促进共同发展的宗旨，推动“一带一路”与2030年可持续发展议程深入对接、协同增效。

二是突出知识援助。中国在较短时间内实现了多数人脱贫的事实足以向世界表明，中国的发展经验具有其合理性、合法性和适用性。如果中国的发展道路不被广大发展中国家所理解和接受，中国与世界的互动将会持续面临巨大挑战。与此同时，发展中国家的历史、制度、政治、经济等不尽相同，很多国家仍未完成国家的构建，面临着民族或种族冲突等，情况非常复杂。如果不了解发展中国家独特的政治经济特征、开展针对性的研究交流，就难以实现中国发展知识良好的传播效果，无法有的放矢。因此，尽管知识援助“无形”且效果难以评估，但仍应受到高度重视。

三是突出开放性。要在三方合作、国际合作等方面要持更加积极开放的态度。尽管三方合作面临沟通协调成本大、附加值不高等挑战，但无论是从今年3月在阿根廷召开的第二届联合国南南合作高级别会议，还是从经合组织专门设置三方合作专职部门等角度看，各方都越来越重视三方合作在促进政策沟通、互学互鉴和知识分享等方面的作用。第二届联合国南南合作会议

四是突出专业性和规则标准建设。要提倡和强调“发展导向”和“以人为本”理念，按照高标准打造援外旗舰项目，在提质增效上下功夫，提升受援国民众的获得感；要加大程序规范，在环境社会可持续性评估等规则标准建设下功夫，加强人才队伍、监督评估等保障制度建设；要充分调动和发挥国内企业、智库、学界、民间组织等专业力量的作用。

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