黄石松：更好发挥政府作用，推动养老产业高质量发展

黄石松 中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，本文刊发于3月17日21世纪经济报道。

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2021年3月11日，国务院总理李克强在新闻记者会上表示，中国的老龄人口已经有两亿六千万，老龄产业也可以说是一个巨大的朝阳产业，它带来了多样化的需求。

这其实并不是政府第一次表态支持养老产业发展，事实上，2013年就被许多业内人士称为中国养老产业的“元年”。2016年12月国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，从全面放开养老服务市场、营造公平竞争环境、充分激发各类市场主体活力等方面做出全面部署,文件还从推进“互联网+养老”、推进医养结合、发展适老金融服务等多方面做出具体安排。

近年来，市场上不乏民营资本、外资和上市公司进入养老行业的新闻，但似乎还没有形成养老服务“供需两旺”的格局，养老产业投入大、投资回报周期长，养老企业负担重、融资难、融资贵的局面并没有得到根本好转。究其原因，主要是区别于其他服务，养老服务必须社会化，但不能完全市场化；必须加快发展养老产业，但养老不能完全产业化；养老产业和养老事业必须统筹发展，既要强化政府在事业发展中的主体责任，也要发挥市场在产业发展中的决定性作用，二者缺一不可。

笔者认为，养老服务不是市场经济理论中一般意义上的商品和服务，养老服务可以采取市场交换的手段进行交易，但它同时又是一种带有社会属性的产品和服务。在中国特色社会治理体制下，社区是基本的社会建设单元，是每一个市民家门外的“家”，老人在社区的居住、生活、社会参与构成了社会治理的重要内容。养老服务区别于其他行业的产品、市场和服务，具有两个显著特征：

一是第三方参与。中国的养老服务以居家为主体，对老人的服务离不开社区的参与，养老服务除了供需双方外，还必须有一个第三方，只有在这三方建立有机联系，服务和交易才能够达成。了解了这一点，也就容易理解为什么政策上已经全面放开养老服务市场，但养老市场却未能完全发育起来。供应商找不着老人，敲不开老人的家门，老人需要整合式、一站式的服务，却找不着合格的供应商。离开了社区的参与和监督，老人对供应商的信任很难建立，也容易上当受骗，而有的供应商甚至也敢于“明知故犯、以身试法”，双方的权益维护都存在困难。同样，我们也就可以理解养老照料中心在选址上出现的“邻避效应”了，即谁都愿意享受就近就便的养老服务，但谁都不愿意让养老院建在自家门口，社区嵌入式养老机构的选址常常遇到周边居民抵制，如果没有基层政府参与协调利益和矛盾，没有社区居民的民主参与机制发挥作用，完全靠市场机制，社区居家养老服务的开展几乎是不可能的。

二是分级分类。政府对养老服务的支持是分级分类的，对于低保、失能、失智、孤寡、无依无靠的特殊老年群体，政府必须“应保尽保”，承担“兜底”的责任；对于大多数老人的养老服务，政府主要是提供基本公共服务功能，提供适当的津补贴政策。离开了完善的基本公共服务体系的支撑，养老服务很难单独实现，离开了津补贴政策，养老企业或许也很难可持续发展。即便是对于最高收入人群的个性化服务，也不能完全市场化，比如，医养服务就不能完全市场化，对老人的长期照料也需要纳入长期护理保险制度的范围。

当前，在中国养老服务政策制度设计中，对养老服务的社会属性影响和作用于商品属性的规律认识还存在着一些不足，导致不同时期、不同政策在“政府多一点还是市场多一点”中飘摆，部分政策的初衷与实际需求、最终效果出现偏差。由于政府与市场边界模糊，对市场的层次、各层次的服务内容和标准，以及对应的政府责任，包括政府补贴的内容、标准、补贴方式研究不够，部分存在着财政支持与实际需求错位的情况，该补的没补，或者没有补到位，没能更好地发挥财政资金撬动市场、引导老人和家庭消费、引导社会资本参与的作用；不该补的补了，或者补多了，反而阻碍了市场的健康发育。因此，在“十三五”大力发展社会化养老服务的基础上，“十四五”规划纲要强调了“健全基本养老服务体系，大力发展普惠型养老服务”。

总之，区别于一般性商品和服务，社会治理方式影响着养老服务的提供方式、成本构成、定价原则、质量监督。认清养老服务的本质属性和行业内在规律是政府精准施策的前提，科学规范政府行为，做到不越位、不缺位、不错位，是实现养老服务高质量发展的基础。必须统筹推进事业和产业发展，政府在“社会基本服务保障+政策环境优化+标准制定与监管”上下功夫，市场在“供给质量提升+需求有效激发+产业盈利模式优化”上下功夫，市场真正在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，推动养老产业发展实现新旧动能、新旧机制转变，实现高质量发展。

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