毛振华：完善社保体系既要“科学做蛋糕”也要“合理分蛋糕”

毛振华 中国人民大学经济研究所联席所长、教授、中国宏观经济论坛（CMF）联席主席，中诚信集团董事长

以下观点整理自毛振华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第44期）上的发言

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我国社会保障体系的建设与我国经济高质量、可持续发展是相互促进的关系。一方面，社会保障体系发挥收入分配调节器、经济运行减震器作用，助力经济平稳运行；另一方面，我国经济社会的发展、综合国力的提升也对完善社会保障体系发挥了重要作用。对此，学术界早已有诸多理论进行过论证和阐述，我就不再赘述，在此我主要从供需均衡、资源分配等角度进一步探讨我国的社会保障体系建设。

一、“科学做蛋糕”：正确处理经济发展与社会保障的关系

要正确认识经济发展与社会保障的关系。一般而言，随着经济社会的发展、社会保障制度的不断完善，一国的社会保障体系建设也会不断完善。从西方发达国家的发展经验来看，当经济社会发展到较高水平阶段时，其社会福利水平也随之得到提升。从我国的情况来看，近年来我国经济得到快速发展，经济水平得到不断提高，我国人均GDP已经超过1万美元，按照世界银行所界定的中高等收入国家的标准，我国已经迈入中高等收入国家门槛，基本上算是跨过了中等收入陷阱。但是，我国经济发展程度与西方发达国家相比仍有一定差距，经济发展仍面临诸多风险和问题。在此背景下，社会保障体系建设需求则尤其要考虑公平与效率的问题，既要注重公平也要注重效率。社会保障安全网的建设主要体现在公平上，但从经济学的激励机制上来看，让付出更多的人收获更多即多劳多得是促进效率的基础性理论和制度安排，社会保障安全网的建立和运行需要建立在兼顾公平和效率的基础上。

社会保障体系建设与经济发展是对立统一的关系。一方面，社会保障的建设需求本身对经济发展具有拉动作用。以与社会保障制度发展密切相关的大健康领域为例，当前发达国家如美国大健康产业占GDP比例约为18%，经过近几年的高速发展后我国该比重在6%左右，未来还有较大的发展空间并会带来相应的增长需求，进而带动国家经济增长。另一方面，社会保障安全网的建设在一定程度上也会对经济发展形成制约，尤其是在经济下行期，企业面临经营困境，政府收支压力较大，在此情况下，维持原有社会保障水平甚至进一步提高社保支出水平会在一定程度上加重企业和政府负担，扰动经济修复节奏。二者看似存在矛盾，但该矛盾并不是在源头上根本对立的矛盾，而是在工作推进中所遇到的一对常态化矛盾，这是我们应该意识到并认真考量的一个问题。

完善社会保障制度要与经济社会发展阶段相匹配，要具有合理性、科学性和可持续性。我国社保资金主要来源于公民、企业以及部分政府资金的运用，如医院等基础设施多为政府投资建设。社会保障体系建设需要在经济发展的不同阶段适用不同的标准并采取不同的推进节奏，要在共同富裕和三次分配的有序推进下选取“做大蛋糕”的适当时机，在局部阶段和特殊时期需谨慎考虑“做大蛋糕”所带来的影响。

在当前经济下行压力较大的背景下，要慎重处理社会保障体系建设与经济发展之间的关系。在经济下行期，高质量可持续发展的社会保障需求应与为应对经济下行调整期的政策调整协调配合。我国社保费用缴纳具有强制性的特点，但面对新冠疫情“黑天鹅”对经济造成的冲击，政策作出了部分调整，2020年国家减免部分企业和个人的社保费用缴纳，对于帮助企业缓解经营压力发挥了重要作用。但该措施仅是短期的应急性政策安排，并非长期的可持续的制度安排。当前及未来一段时间内我国经济增长面临三重压力，国内经济面临调整，外部环境更趋严峻复杂，经济增长面临诸多风险挑战，潜在经济增速仍存下行压力。在此背景下，如何将高质量、可持续性的社会保障需求与经济下行调整期的政策相协调值得进一步研究。

二、“合理分蛋糕”：针对不同人群需求提供差异化服务，提高社保资源利用效率

要针对不同人群的需求实施差异化的社会保障策略，以实现社会保障资源利用效率最大化。社会保障体系建设资金来源可以看作是“做蛋糕”的问题，社保资金的分配和运用则是关于“分蛋糕”的问题，二者对立统一，相互促进。我国社会保障资金运用范围主要包括退休养老保障、失业保障、医疗保障以及政府资助如在民生工程、扶贫、新冠疫情等社会卫生公共事件的应急考量和安排，等等。在社保资金运用的过程中，需要着重考量如何将多层次的供给与多层次的需求有效结合。以基本医疗保障为例，当前我国基本医疗保险覆盖面超过13亿人，看病难看病贵等问题得到了一定程度的缓解，但仍然面临很多问题。若是能在有限的医疗资源上对现有分配结构进行适当调整，或能在一定程度上实现对现有医疗资源利用的最大化。例如，高收入阶层对医疗需求和服务水平要求更高，同时该部分人群也有能力支付相对更高的医疗费用，因此可将现有医疗资源根据实际需求进行划分，适当鼓励和支持部分符合条件的能够加入社保的高收入医疗机构发展，高收入人群可以在支付基本医疗费用的基础上支付额外的医疗服务费用，将普通医保和高收入医疗机构医保进行划分，在满足高收入人群医疗需求的同时，减少对普通医疗资源体系的占用。

总体而言，要正确认识到社会保障体系建设与经济社会发展的关系，坚持社会保障体系建设推进节奏与经济社会发展阶段相匹配，并针对不同人群的需求实施差异化的保障策略，以提高社保资源使用效率。

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