茶座悦读 | 章恒筑：十年破产法实践的回顾与思考
作者简介：章恒筑，浙江省高级人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长。
原文出处：徐阳光、张婷主编：《破产法茶座》（第三卷），法律出版社，2019年版。感谢作者授权中国破产法论坛微信公众号推送。
十年破产法实践的回顾与思考
——专访浙江省高级人民法院章恒筑法官
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我国《企业破产法》自2007年6月1日开始实施至今,已经走过了整整11年。11年以来,浙江省各级法院按照市场化、法治化和常态化的目标,积极推进破产审判工作,许多工作走在全国前列。章恒筑法官现任浙江省高级人民法院审判委员会委员、民事审判第四庭庭长。他从事商事审判30余年,2011年被最高人民法院授予“全国审判业务专家”称号,他在2007年-2017年主持浙江省高级人民法院民二庭工作，这十年也正好是现行《企业破产法》实施的十年，他是浙江省破产审判启动、推进、发展和深化历程的见证者、参与者和积极推动者。在改革开放40周年之际,《破产法茶座》编辑部对章恒筑法官进行了专门采访,以下是访谈实录全文,并已经章恒筑法官本人审定,特此说明并致谢。
采访提问1:章庭长,您好,感谢您接受我们的采访。您作为10余年来企业破产法实践的见证者、参与者和积极推进者,一定有很多心得体会和读者分享。
章恒筑: 谢谢。浙江是我国市场化改革的先行者。破产审判也是商事审判的一项重要内容。浙江破产审判工作取得的成绩,是在最高人民法院监督指导和浙江省高级人民法院党组领导下,全省商事审判法官共同努力的结果。本人从1985年至今,一直在浙江省高级人民法院工作,历任经济审判庭书记员、助理审判员、审判员(其间被选任为审判长)。2000年开始任经济审判第一庭(民事审判第二庭)副庭长。2007年2月开始牵头负责省高级人民法院民二庭工作,2008年5月至2017年9月一直在省高级人民法院民二庭庭长岗位上工作。本人很荣幸经历了破产审判在浙江从无到有和推进、发展并走向深化的历程,也很愿意和大家分享一些个人的心得体会。
采访提问2:我国《企业破产法》是2007年6月1日实施的。但在《企业破产法》实施前,人民法院也开展过破产审判工作。那段时期,您也在浙江省高级人民法院从事商事审判工作,请问您对哪些事情还有深刻的印象?
章恒筑: 是的,正如您刚才所说的,我国《企业破产法》是2007年6月1日开始实施的,但新中国的破产审判工作,却是从1988年11月1日《企业破产法(试行)》的实施开始的。该法仅适用于国有企业破产案件。1991年实施的我国《民事诉讼法》规定了企业法人破产还债程序,对于非国有企业的破产案件,适用《民事诉讼法》规定的企业法人破产还债程序进行审理。这就是我国破产法制初创时期的二元程序结构现象。2002年最高人民法院发布实施了《关于审理企业破产案件若干问题的规定》,基本统一了破产审判的程序规则,对全国法院破产审判统一裁判尺度起到了积极推动作用。这个司法解释也可以说是那段时期破产审判工作经验的总结。其中一些内容也被吸收到了后来的《企业破产法》之中。
那段时期,浙江法院也按照最高人民法院的部署推动破产审判工作。我记得浙江法院受理的首例破产案件是嘉兴市中级人民法院在1989年受理的(1989)嘉破字1号案件,债务人企业是国有企业嘉兴东风副食品商店,注册资金3.7万元,账面负债额112余万元,债权人49人,分布在7个省市;账面资产91万元,但因商品报废、短缺等原因,经评估后该店实际资产仅有20余万元。1988年我国《企业破产法(试行)》实施后,该店经其主管部门同意,向嘉兴市中级人民法院申请破产。嘉兴市中级人民法院受理后进行了依法妥当审理,在支付破产费用、清偿职工工资和劳动保险费用及税款后,普通债权的受偿比例达到12.98%,企业职工的再就业问题也得到妥善解决。因此案属于全省首例,省高级人民法院组织人员观摩了第一次债权人会议。那也是我第一次实景观察债权人会议,感到很新奇。该案的受理和妥当审结,拉开了浙江省破产审判的序幕。
那段时期的工作,印象深刻的主要有以下几件事。
一是实施国企政策性破产。20世纪90年代中期,国务院先后发布《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》《关于在若干城市试行有关问题的补充通知》等文件,对文件中确定的试点城市国有企业破产实行特殊的破产政策,其中涉及破产国有企业呆坏账核销、贷款利息减免、职工安置等优惠性措施。浙江省有杭州、宁波、嘉兴、湖州4个市被国务院确定为“优化资本结构”试点城市,1997年和1998年全省分别有26家和24家国有工业企业被列入政策性破产计划。相关法院开始审理国有企业“计划内”破产案件,形成了以国家计划调整适用特殊政策的国有企业破产和非计划适用法律的企业破产两种处理方式并列的格局。实践操作中,有的地方“搭便车”扩大了“计划内”破产政策的适用范围。浙江省高级人民法院在工作指导中反复强调要严格把握政策界限,纠正了一些不当扩大国企政策性破产的做法。
二是城乡集体企业改制中应对“逃废债”问题。浙江省市场组织发展到现在,是以中小企业为主。中小企业发源于20世纪80年代初期在温州、台州等地兴起的“红帽子企业”(挂靠集体所有制企业或者名义上属于集体所有制企业但主要是私人投资的企业),经过几轮股份合作制企业、股份制企业改制,形成了现在的以中小企业为主的市场结构。因为市场化改革起步较早,浙江企业改制也比较早。1999年最高人民法院到浙江宁波召开企业改制司法解释论证会,到2002年最高人民法院正式实施《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》时,浙江的企业改制工作已经基本完成。企业改制中债务的处置是一个重要问题,但在地方政府主导的企业改制中,也存在对债务处置简单化甚至不合规的做法,对运用破产法律机制处置改制企业债务问题重视不够。浙江推进企业改制期间,正好是我攻读浙江大学经济学硕士学位的时候,我结合工作中接触到的案例,在论文中提出要重视运用破产法律手段,依法解决改制企业的债务问题。参与企业改制的相关工作和后续思考,使我对于破产法中公平清偿债务的理念有了进一步的认识。
三是通过破产程序处置军队、武警部队和政法机关开办的企业。1999年根据全国军队武警部队和政法机关企业交接工作办公室、中央党政机关非金融类企业脱钩工作小组《关于印发军队武警部队政法机关撤销及移交企业、中央党政机关非金融类脱钩企业劳动保障清理处理工作和企业实施兼并破产撤销涉及核销银行呆坏账问题的两个文件的通知》(国交接办〔1999〕40号)的规定,省军队武警部队政法机关不准经商领导小组又确定省内21家军警及政法机关开办的企业列入破产范围,相关法院依法依规审理了此类企业的破产案件。
四是参与对金融机构、上市公司的风险处置工作。针对证券市场存在的问题,国务院从2004年开始推动证券公司综合治理工作,累计处置30余家高风险企业。按照工作部署,一些被处置的证券公司在我国《企业破产法》实施后应该通过破产清算程序退出市场。在浙江宁波注册的天一证券股份有限公司(以下简称天一证券)也被列入拟通过破产清算程序退出市场的证券公司范围。另外,在浙江金华注册的金信信托股份有限公司(以下简称金信信托),因违规经营(号称“江南第一庄”)导致34.42亿元的经营损失被中国银监会撤销,由浙江省地方政府部门主持进行相关风险处置工作。金信信托风险处置事件也是新中国成立以后浙江省最大的金融风险处置事件。在浙江杭州注册,股票在深圳证券交易所交易的浙江海纳(原称浙大海纳),其实际控制人邱传忠通过其掌控的“飞天系”公司违规挪用公司资金和擅自对外担保,引发了浙江海纳财务风险。天一证券、金信信托和浙江海纳的风险处置陆续在2004年以后开展。浙江省高级人民法院参与或指导拟受理破产案件的杭州市中级人民法院、宁波市中级人民法院和金华市中级人民法院参与政府、监管机构或有关部门协调的企业风险前期处置工作,依法建言献策,推进风险处置工作依法有序进行。其中,浙江省高级人民法院提交的“关于金信信托进入破产程序的评估意见”,为浙江省委、省政府就金信信托风险处置的决策部署提供了法律论证和风险评估意见。法院依法参与企业风险前期处置工作,从某种意义上来说,是我国《企业破产法》实施后浙江法院推进预重整制度实践的前期探索。风险处置作为《企业破产法》没有规定而实际存在——有时还是不可缺少的“破产准备程序”,值得学者深入研究。
采访提问3:感谢您介绍这些宝贵的经验。2007年6月1日我国现行《企业破产法》正式实施,请问浙江法院为我国《企业破产法》的实施做了哪些准备工作?
章恒筑: 就浙江而言,在2007年6月我国《企业破产法》实施之前面临的实际情况是,国有、集体企业改制已经基本完成;全省法院受理的企业破产案件不多(2005年和2006年浙江法院新收破产案件分别是36件和38件,审结破产案件分别是72件和60件);法院商事审判机构人员轮岗交流较为频繁,熟悉企业破产审判业务的法官较少;企业破产案件专业性强,涉及面广,处理难度大,而浙江法官编制紧张,案多人少的矛盾特别突出,一些法院领导对受理破产案件有所顾虑,有的法院已经多年没有受理企业破产案件。针对存在的问题,浙江省高级人民法院采取了应对措施。前面所说的《企业破产法》实施前开展的破产审判工作,特别是2006~2007年上半年浙江省高级人民法院参与或指导宁波市中级人民法院、金华市中级人民法院和杭州市中级人民法院参与的天一证券、金信信托和浙江海纳风险处置工作,本身也可以归入《企业破产法》实施的准备工作。除此之外,浙江省高级人民法院为《企业破产法》的实施,主要还开展了以下工作。
一是贯彻落实最高人民法院实施《企业破产法》的相关部署。2007年4月最高人民法院先后发布了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》和《关于<中华人民共和国企业破产法>施行前尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》。2007年5月最高人民法院在南京召开全国民商事审判工作会议,就我国《企业破产法》施行后有关破产债务人实体争议的审理、国有企业政策性破产、证券公司破产案件的受理和审理中的有关问题以及上市公司破产重整受理等问题阐述了指导性意见。浙江省高级人民法院及时传达最高人民法院的工作部署和司法解释、司法政策的意见。根据《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》,浙江省高级人民法院民二庭会同司法鉴定处、监察室组成评审委员会,在《企业破产法》实施前编制了企业破产案件管理人名册,经过严格评审、公示、公布和上报最高人民法院备案,确定第一批49家中介机构(其中律师事务所32家,会计师事务所16家)进入管理人名录。需要指出的是,根据《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和相关文件精神,中级人民法院也可以编制辖区内管理人名册。对于破产案件比较少的省(自治区、直辖市),也可以由高级人民法院编制管理人名册。浙江省因为企业改制结束较早等原因,当时属于破产案件较少的省份,所以由省高级人民法院统一编制管理人名册。在企业破产法实施的早期,管理人履职的实践证明由高级人民法院编制管理人名册并主导管理人动态管理,有利于抵御外界的不当干预,保障管理人独立、专业履职,也有利于推动管理人市场的培育和发展。
二是开展培训和考察工作。2006年9月举办的全省法院商事审判业务培训班,重点安排学习《企业破产法》的内容,邀请最高人民法院法官授课指导。2007年5月浙江省高级人民法院民二庭会同杭州、宁波、金华、绍兴市中级人民法院法官前往广东,重点学习、考察广东省高级人民法院和深圳、佛山市中级人民法院审理破产“广国投”等重大破产案件的经验。
三是对旧存案件进行排查分析。2007年上半年,浙江省高级人民法院民二庭对全省法院企业破产案件的审判情况的基本数据进行了分析。民二庭组成评查小组,对宁波、金华等6个中级人民法院和宁波北仑、温州瑞安等7个基层人民法院企业破产案件审判情况进行了重点评查,形成了《破产案件久审未结的现状、原因和对策——对202件<企业破产法>实施前受理尚未审结的破产案件的调研报告》。调研报告对202件案件(含15件国有企业“政策性破产”案件)进行了分析,认为破产案件久拖不决的外部原因主要是:地方政府主导下实施的企业破产案件,后续措施乏力;政府对破产企业土地的处置政策不清晰;行政行为造成处置的僵局,法院无所适从;清算组流于形式,案件处于“休眠”状态;部分法院在审理破产案件中没有建立相应的沟通渠道;破产财产处置、变现困难;职工安置方案难以落实。内部因素主要是:立案把关不严;缺乏有效的激励机制;缺乏审理破产案件的专业法官;个别法官欠缺审理破产案件的能力;对破产案件的审理效率不够重视。总之,当时分析的旧存案件久审未结的原因也是我国《企业破产法》实施后面临的共性问题,我国《企业破产法》实施后,浙江法院的一些创新性探索实践也萌芽于问题调研中的思考。
采访问题4:2008年美国次贷危机引发国际金融危机,对包括浙江在内的我国沿海省份的一些企业造成较大冲击,应对国际金融危机影响也成为破产审判工作的重要工作内容。请问这段期间,浙江法院主要做了哪些工作?
章恒筑: 按照大致的分类,2007年6月1日我国《企业破产法》实施到2011年下半年,是《企业破产法》实施后浙江破产审判的启动和探索阶段。2008年4月浙江省高级人民法院民二庭在调研中发现了“金融纠纷案件大幅上升,民间借贷问题凸现,企业资金链断裂引发系统风险”等问题,向院领导提交了《汇报提纲》。根据院领导的指示,在《汇报提纲》的基础上,起草了院党组报送省委的《关于运用审判职能切实贯彻省委“防止我省经济下滑”指示精神的专题报告》。该专题报告是全国高级人民法院中最早针对宏观经济形势变化提出的司法对策。:该专题报告提出“三个尽可能”的要求“一是要依法妥善审理、执行各类涉企纠纷案件,多采用调解、和解的方法,尽可能维持有市场、有发展前景的困难企业、劳动密集型企业的生存;二是尽可能减少有挽救希望企业的关门倒闭;三是尽可能支持优势企业以兼并、重整、控股等方式延伸产业链,增强核心竞争力。”“三个尽可能”要求实际上成为当时浙江法院推进破产审判工作的指导思想。2008年10月浙江省高级人民法院下发了《关于资金链断裂引发企业债务重大案件的集中管辖问题的通知》,并先后指定相关中级人民法院集中管辖飞跃集团、江龙控股、纵横集团等企业债务处置的重大案件,并确定了“统一受理、统一审理和统一执行”的集中管辖案件工作机制,为涉诉行业龙头企业维持或恢复正常经营创造条件,避免了资金链断裂引发的区域性系统风险。截至2011年11月,浙江省高级人民法院先后指定相关中级人民法院集中管辖32家地方行业龙头企业或重点企业的债务纠纷系列案件,涉及案件3000余件。对涉财务风险行业龙头企业债务纠纷案件实施集中管辖,被称为企业风险的“类破产程序”处置措置,体现了浙江法院在金融危机过程中针对危困企业解困司法应对措施的区域性特点。在最高人民法院于2009年4月在厦门召开的“应对国际金融危机商事审判工作座谈会”上,集中管辖作为一种应对国际金融危机背景下化解企业系统债务风险的手段得到了肯定。与破产程序并行的作为“类破产程序”的集中管辖措施的探索实践,是推进我国《企业破产法》实施的过渡性措施。
这个阶段,浙江破产审判工作以点带面,逐步铺开,亮点纷呈。从受理破产案件情况来看,2007年6~12月受理27件,2008年受理60件,2009年受理121件,2010年受理48件,2011年1~6月受理24件。截至2011年10月,4年来审结破产案件321件,涉及债务总额268.13亿元。受理的破产案件中,有34件破产重整案件,破产重整案件从无到有,数量居全国前列,且没有一起适用强制裁定批准重整计划草案的案件。经过前期风险处置,我国《企业破产法》实施后由杭州市中级人民法院受理的上市公司浙江海纳破产重整案,是全国首例由债权人会议表决通过重整计划的上市公司重整案。该案例被《人民法院报》评为2007年全国十大最受关注的“维护平安和谐,伸张公平正义”案件。2007年12月26日金信信托进入破产程序后,该公司持有48%比例的博时基金股份在北京金融街溢价131倍,以62.3亿元人民币的价格成功拍卖,创下了我国基金公司股份转让价格的最高纪录,为该公司成功重整创造了有利条件。经中国银监会批准,成功重整后的金信信托已更名为浙商金汇信托股份有限公司。宁波市中级人民法院受理了天一证券破产清算案件,并根据法律、司法解释和最高人民法院2009年发布的《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》推进各项工作;绍兴市中级人民法院审理了省内最大的民营企业破产案——纵横集团及其关联企业破产重整案。2010年7月最高人民法院发布的《人民法院工作年度报告(2009年)》,将杭州市中级人民法院审理的南望集团系列案件的“破产重整式模式”、绍兴市中级人民法院审理的绍兴江龙集团系列案的“清偿重组式模式”和台州市中级人民法院审理的飞跃集团系列案的“协助重组式模式”等案件审判模式一并作为地方法院审理涉企债务案件的模式予以介绍。而在浙江破产审判探索阶段中,管理人队伍也得到了锻炼。
在总结经验基础上,浙江省高级人民法院为贯彻最高人民法院2009年发布的《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》,在2010年年初出台了《关于审理涉财务风险企业债务纠纷案件若干问题指导意见》,该指导意见提出了企业财务风险处置应遵循的“合法合规”“利益平衡”和“区别对待”等原则要求;专门就应对国际金融危机背景下破产审判及类破产案件“审判—集中管辖”案件审判和执行,以及执行程序、强制清算程序和破产程序之间的协调与衔接、破产程序中涉集资类犯罪刑民交叉问题处理、参与政府主导的企业风险处置和担保链风险化解、规范破产重整计划草案的审查、确立出资人的法律地位、发挥管理人的作用以及完善破产审判内部工作机制等问题提出了具体意见。该指导意见成为应对国际金融危机背景下浙江省破产审判的工作指引,一些做法至今仍然具有借鉴意义。2011年10月中旬在山西太原召开的全国法院审理企业破产案件工作座谈会上,浙江有5个法院作为先进集体受到表彰,2名法官获得“全国法院企业破产审判工作先进个人”称号。受表彰的单位和个人数量居全国前列。浙江省高级人民法院2011年11月发布的《浙江企业司法重整报告》(附十大案例)对这段时期的工作作了总结。(该报告收入了徐阳光主编的《中国破产法审判的司法进路与裁判思维》一书,法律出版社2018年版。)
采访提问5:我们知道,2011年下半年,浙江温州发生了民间借贷风波,一些民营企业主“跑路”或“跳楼”,引起了全国的关注。2012年即“十二五规划”实施的推进之年,在此后几年,我国经济转型升级的步伐明显加快。在这一背景下,浙江破产审判工作有哪些新的举措?
章恒筑: 2011年9月开始到2012年上半年,温州部分民营企业经营者出现“跑路”和“跳楼”的现象,一些地区中小微企业资金链担保链风险在2012年呈现扩散蔓延的趋势,中小微企业的信用风险开始向银行体系传导,部分银行的不良贷款率不断上升。从外部环境来看,从2013年开始,“十二五”规划实施,经济结构调整、经济转型升级步伐明显加快。大致可以把2011年下半年到2015年这个阶段,作为浙江破产审判工作的推进阶段。和前一阶段相比,推进阶段的破产审判工作,无论是受理和审结案件数量、破产审判的理念、工作部署的系统协调性、管理人的能力和水平还是整体工作业绩,都在前一阶段基础上得到了提升。具体来说,有以下几个亮点。
一是明确思路。2012年年初召开的浙江省全省法院院长会议,提出要探索符合浙江特点的以“市场导向、司法主导、简易审理、执破结合”为主要内容的破产审判新思路,确立了市场化、法治化的破产审判推进方向。2012年开始,时任浙江省高级人民法院院长齐奇同志作为全国人大代表,每年都提出与完善破产法治相关的议案或建议。在院领导主持下,浙江省高级人民法院民二庭在2012~2014年分别开展了破产审判相关重点课题的调研,分别是:《2012年关于推进市场化导向企业破产审判的调研》《2013年关于为金融改革提供司法保障的调研》《2014年关于完善企业破产审判指导、监督和协调机制的调研》《2015年关于企业破产案件常态化审理机制的调研》。调研工作和审判工作紧密契合,相互促进。在2011年发布《浙江企业司法重整报告》对前一阶段《企业破产法》实施进行总结的基础上,2012年开始,浙江省高级人民法院民二庭每年都编写企业破产审判报告,对全省企业破产审判工作开展的情况、取得的成绩、存在的问题进行提炼总结。每个审判报告都附有10个典型案例。2012年5月浙江省高级人民法院推动浙江大学光华法学院举办首届“企业破产法与浙江实践论坛”,问计于专家学者,推动工作开展。浙江省高级人民法院还把“推进是市场化法治化破产审判工作”“金融改革司法保障”和“新民事诉讼法的贯彻实施”并列为商事审判的3项重点工作,在每年的全省法院商事审判工作例会上作出部署,常抓不懈。
二是确定抓手。对2008~2012年审结的案件的调研中发现,破产案件审结时间在1年以上的分别为66.1%、40%、57.8%和54%,多数案件审理期间在2年以上。较长的审理周期、较高的司法成本和企业财务成本是影响《企业破产法》制度功能发挥的重要原因。浙江省高级人民法院在指导实践中逐步确立了“破产案件简易审”的工作部署。2013年7月浙江省高级人民法院出台《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》及与之配套的《关于企业破产财产变价、分配若干问题的纪要》。两个纪要强调在法律的框架内,法院、债权人会议和破产管理人协同推进破产案件简易审;债权人会议确认或认可的缩短期限、简化或合并手续及处分权利的事项,不违反法律禁止性规定的,法院应予认可;两个纪要还就加强破产程序与政府主导的企业风险处置程序的衔接、建立破产案件预登记、强化对适用重整制度特别是强制批准重整计划草案的监督、重视通过债权人会议机制处置破产财产(包括网络拍卖)等问题作了明确规定。破产案件简易审面对的是浙江法院案多人少矛盾突出、中小微企业居多的实际,回应了银行在破产程序中加快不良资产处置的需求,对破产审判全局工作有牵引和带动作用。实施两个纪要成为推进阶段浙江破产审判工作的重要抓手。2014年3月国务院下发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号),明确了“探索对资产数额不大、经营地域不广或者特定小微企业实行简易破产程序”的要求。浙江法院破产案件简易审的先期探索,也为国务院部署的这项工作提供了实践样本。
三是支持试点。2012年2月国务院批准在温州进行金融综合改革试点,并以此为契机,温州市两级法院大力推进破产审判工作,在案件审理实效和体制机制创新等许多方面走在全省前列。破产审判已经成为温州“金改”的一张“金名片”。2015年年初最高人民法院确定《关于在部分人民法院开展破产案件审理方式改革试点工作的通知》,在全国选择了21家法院开展破产审判改革试点工作,浙江省有温州两级法院、杭州市余杭区人民法院和衢州市江山区人民法院同时入选改革试点单位行列。浙江省高级人民法院支持、指导试点法院工作的开展。2015年5月和7月最高人民法院民二庭先后在江山区人民法院和温州市中级人民法院召开破产审判现场调研会和破产案件审理方式试点法院经验交流会。2015年12月由中国人民大学破产法研究中心和杭州市余杭区人民法院共同主办的“中国破产法论坛——房地产企业破产法律问题专题研讨会”在余杭举行。这些工作的开展,推动试点法院破产审判工作跃上了一个新台阶。
四是重点推进。破产审判的推进,不仅是法律适用和裁判的问题。通过调研,浙江省高级人民法院确定了推进市场化、法治化破产审判工作的5个主要着力点:破产保护(企业拯救)文化的传播;政府公共服务和社会管理职能的定位和落实;民营中小企业公司治理结构的规范;银企关系的协调和金融生态环境的优化;管理人队伍的培育。围绕工作中的着力点,采取了以下相应措施。
第一,通过新闻发布会等多种形式,宣讲《企业破产法》,传播破产保护(企业拯救)文化。2013年2月浙江省高级人民法院还联合浙江省企业家协会、浙江省律师协会、浙江省注册会计师协会和浙江省银行业协会召开,向企业家印发企业法律风险防范和企业破产法的适用问题解答等资料,广泛传播破产保护(企业拯救)文化,社会反响良好。
第二,推动政府主导的企业风险处置和破产程序的协调、对接,推动落实政府在我国《企业破产法》实施中的公共服务和社会管理职能,改善和优化破产审判的外部环境。2013年5月浙江省政府把“防范和化解企业资金链担保链风险”和“防范和化解银行不良资产风险”作为金融工作的重中之重。浙江省高级人民法院依法配合省政府金融工作的重点部署,及时发出通知,开展保护金融债权加快银行不良资产处置的专项活动。同时,加强沟通协调、依法建言献策,争取政府部门、金融监管部门和社会各界对破产审判工作的理解和支持。经省政府同意,2013年8月省政府办公厅下发《关于有效化解企业资金链担保链风险加快银行不良资产处置的意见》(浙政办发〔2013〕113号),明确“要运用法治思维和法治方式化解处置金融风险,支持法院依法独立行使审判权,发挥司法保障作用”“各市、县(市、区)成立相应的协调机制,具体做好本地区风险监测、清理化解、银企对接、资产处置、维护稳定和舆情引导等工作“采取行政协调、破产和解与重整、司法集中管辖、企业瘦身、市场重组等手段,加大救助力度。对于产能过剩、救助无价值的企业,要加大推行破产清算,发挥市场优胜劣汰功能”“推行企业破产案件简易审机制,缩短审理周期”,探索“将破产案件的有关裁定书纳入核销依据范围”“支持依法编入名册的律师事务所、会计师事务所等社会中介机构履行破产管理人职责”“支持解决破产案件清算资金不足的问题”“贯彻落实国家和省有关清费减负优惠政策,巩固企业减负成果,减轻破产重整企业的税负”。作为该文件的实施细则,2014年7月浙江省政府金融办、中国人民银行杭州中心支行和中国银监会浙江监管局联合下发《关于防范化解企业资金链担保链风险促进经济平稳健康发展的实施意见》(浙金融办发〔2014〕51号),该文件明确要求按照浙政办发〔2013〕113号文件的要求,建立完善政银企合理处置的组织协调机制,落实政府的属地责任;省金融办、中国人民银行杭州中心支行、银行业监督管理局等省级有关部门要加强企业资金链、担保链风险化解和银行不良资产处置组织协调,各地政府要切实承担起区域属地责任;建立企业分类帮扶机制,加强帮扶机制与司法程序的协调与对接;推行企业破产案件简易审理机制,必要时在企业帮扶前采取破产预登记等措施;推动在司法重整中的资产评估增值、债务重组收益、土地房屋权属转移等环节适用兼并重组的政策;在依法打击逃废债务行为的同时,对确因经营风险陷入困境的企业,允许其依法申请破产,在破产程序中协商债务清偿事宜,积极发挥破产程序揭露逃废债权违法行为的作用;对司法重整成功的企业,引导其重建良好信用记录。2015年10月浙江省政府办公厅下发中国银监会浙江监管局出台的《浙江银行业分类帮扶困难企业指导意见》(浙政办发〔2015〕112号)。该文件明确规定,依法支持法院主导的破产重整等司法程序,在司法程序中支持对困难企业的帮扶,依法维护担保债权等合法财产权益。文件特别强调,各银行业金融机构在分类帮扶困难企业工作中,应充分考虑我国《企业破产法》规定的担保物权保护和撤销权等对资产安全有重大利益关联的制度对制定分类帮扶方法的影响,避免因分类帮扶措施不符合《企业破产法》的规定而在司法程序中被法院撤销等情形的发生。这一要求实际上为分类帮扶困难企业划定了风险预警线。上述文件凝聚了省级层面政府、法院、金融监管机构推进《企业破产法》实施、建立政府及其金融监管机构企业风险处置或帮扶机制与破产程序对接以及落实政府在破产审判工作中的公共服务和社会管理职能的共识和政策导向。2015年6月浙江省高级人民法院和中国银监会浙江监管局联合下发《关于人民法院和银行业金融机构进一步加强相互协作的纪要》(浙高法〔2015〕81号),该纪要在落实依法加大对金融债权保护力度的同时,要求银行业金融机构依法向人民法院提起对债务人企业的破产申请,并要求人民法院在受理破产申请后依法终结破产程序,为银行核销不良贷款提供依据。按照省政府的部署,一些市、县(市、区)也建立了相应的风险处置和帮扶协调机制。在各方面的协同努力下,浙江法院推动破产审判的外部沟通、协调机制的框架已经基本形成。为下一步推进破产审判府院联动机制奠定了基础。
第三,探索通过破产程序平台化解民间融资风险。发生资金链担保链危机的民营中小微企业较多存在“构成破产原因,构成集资类犯罪嫌疑”的“双构成”的现象。妥善化解民间融资风险,也是浙江法院破产案件审理的难点。在总结前期经验的基础上,2013年浙江省高级人民法院启动了“关于为金融改革提供司法保障”和“集资类犯罪刑民交叉问题”两个重点课题的调研。先后出台了《关于服务金融改革大局依法妥善审理民间借贷纠纷案件的若干意见》和《关于当前办理集资类刑事案件适用法律若干问题的会议纪要(三)》(省公安厅、省检察院会签),两个文件分别要求“注意把握好保护民间借贷当事人合法权益、查处非法集资等犯罪活动与维护企业合法权益及职工生计的利益平衡,既要坚决防止因司法行为不当影响企业生产经营活动,又要合理引导债务人企业通过破产程序依法保护自身的合法权益,在司法主导的企业破产程序中公平清偿包括民间借贷债务在内的债务,通过破产重整或和解程序实现企业再生”,强调“重视和加强公安机关、检察机关对企业、企业主及相关人员涉嫌非法集资类犯罪的查处和法院依法审理企业破产案件工作中的沟通、协调工作,妥善解决已进入破产程序的企业财产的查封、扣押和冻结问题”。同年,浙江省高级人民法院民二庭结合上述两个文件的精神,出台了《关于在审理企业破产案件中处理涉集资类犯罪刑民交叉若干问题的纪要》,就案件的受理、工作的协调、财产的处置等问题提出了工作指引。
第四,管理人队伍的培育和区域性重大案件竞争方式指定管理人工作常态化的开展。浙江省高级人民法院在2007年编制第一批破产管理人名册和管理人履职情况的基础上,于2012年上半年启动了第二批破产管理人名册的编制,并于同年9月公布了包括222家中介机构(其中律师事务所151家,会计师事务所71家)和23名个人(其中律师18名,注册会计师5名)的第二批破产管理人名册。机构和个人破产管理人总数居全国首位。为落实最高人民法院建立管理人动态管理机制的部署,浙江省高级人民法院于2013年2月下发了指导、监督管理人工作的框架性文件——《关于规范企业破产案件管理人工作若干问题的意见》和《关于建立省级管理人履职资料库的通知》,确定将浙江省高级人民法院名册的中介机构中整体实力和履职能力较强的22家中介机构列入省级管理人履职资料库(其中律师事务所14家、会计师事务所8家),确立了管理人分级履职的工作制度。2014年6月国务院发布《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,作出了“推行竞争性选任破产管理人的办法”的部署。2013年3月浙江省高级人民法院司法鉴定处、民二庭联合下发通知,启动了区域内重大案件竞争方式指定管理人工作的试点。截至2015年年底,全省通过竞争方式指定企业破产案件管理人86次。试行工作达到了预期的效果,区域性有重大影响企业破产案件通过竞争方式指定管理人在全国率先进入常态化实施阶段。
五是整体提升。通过持续不懈的努力,转型升级阶段的破产审判在受理、审结案件数量、破产审判的规范化水平、外部环境、司法能力、管理人履职能力和创新举措方面和第一个阶段都有了明显提升。从案件数量来看,2015年全省法院受理企业破产案件618件,是2014年同期的1.97倍。2015年全省法院审结企业破产案件316件,是2014年同期的1.49倍。案件受理数量和审结数量较2014年均有大幅提升并创历史新高。从案件区域分布来看,2015年全省法院受理的618件企业破产案件的地区分布如下:杭州77件;宁波66件;温州236件;嘉兴20件;湖州21件;绍兴60件;金华36件;衢州33件;台州34件;丽水11件;舟山24件。与2014年受理情况的区域分布相比较,杭州、嘉兴、湖州、金华、衢州、台州、丽水、舟山较2014年增幅达100%以上;宁波、温州、绍兴较2014年增幅达50%以上。绍兴市中级人民法院审结的浙江玻璃破产清算案,是全国首例在境外上市的境内公司破产清算案;海宁市人民法院审结的尖山光电破产重整案,开创了美国新泽西州破产法院承认中国法院审理破产案件中破产管理人对债务人企业在美国财产处置效力的先例;安吉县人民法院审理的华特斯聚合物公司破产重整案,探索了预重整的审理模式;定海区人民法院审理的中恒置业破产清算案,尝试通过金融资产交易平台进行类资产证券化方式融资解决房地产工程后续资金缺口问题;建德市人民法院审理的景程置业破产重整案,重整计划获得债权人会议100%赞成通过。根据重整方案,普通债权受偿率高达98%,最大限度兼顾了建设工程施工方、购房户、债权人的利益诉求,涉及房产项目的114套库存房产通过折抵债务的形式消化,为当地创造税收1000余万元,实现了多方共赢的最佳效果。
采访提问6:2015年中央提出了供给侧结构性改革的经济政策,并作出了对“僵尸企业”处置的工作部署。请问在经济发展新常态背景下,浙江法院是如何深入推进破产审判工作以贯彻供给侧结构性改革的政策精神的?
章恒筑: 2014年3月国务院出台《关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》(国发〔2014〕14号)。2014年6月3日最高人民法院下发《关于人民法院为企业兼并重组提供司法保障的指导意见》(法发〔2014〕7号),就人民法院发挥司法职能为企业兼并重组提供司法保障提出了原则意见。为贯彻国务院、最高人民法院的部署,浙江省高级人民法院于2014年9月下发《关于强化司法职能推进企业兼并重组的意见》。结合起草意见中的调研情况,浙江省高级人民法院党组向省委报送了《关于及时依法处置“僵尸企业”盘活存量资产加快我省经济转型升级的报告》。在全国法院中,率先提出了对“僵尸企业”处置的部署。该报告认为,“我省面临经济转型、适应新常态的关键时期,及时转变旧的观念,在完善企业破产制度方面大胆先行先试,再创体制机制新优势,也是落实全面深化经济体制改革部署的具体行动”。该报告明确指出,“僵尸企业”的存在,闲置了要素资源,扭曲了市场信号,增加了社会管理成本,妨碍了公平竞争市场体系的建设,其危害性不容忽视。该报告进而就“进一步提升依法对企业兼并重组和破产的优胜劣汰重要作用的认识”“完善对企业的差异化处置的甄别机制,强化政府属地责任和司法程序的对接”“优化企业兼并重组市场环境中政府的公共服务职能”3个问题提出了意见。2015年年底召开的中央经济工作会议确定了供给侧结构性改革的政策,中央和省委省政府还作出了“僵尸企业”处置的部署。该报告也为浙江法院在推动供给侧结构性改革,加快经济转型升级背景下开展破产审判工作指明了方向。
2016年以后,浙江省破产审判进入了深化阶段,一个明显的特点就是在法治化、市场化基础上朝着常态化的破产审判工作目标迈进。2016年2月24日至25日,最高人民法院在杭州召开全国部分法院依法处置“僵尸企业”调研及工作座谈会,时任最高人民法院审委会专职委员杜万华大法官出席会议并讲话;来自全国24个省、自治区、直辖市的部分法官和浙江省经济和信息化委员会、中国人民银行杭州中心支行、银监局、发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会、金融工作办公室等有关负责人参加。这次会议是最高人民法院为落实中央经济工作会议部署、推进“僵尸企业”处置,在全国法院召开的第一次专题会议。杜万华大法官在会上提出下一阶段推进破产审判工作的要求,如“根据市场化的要求建立破产重整企业的识别机制”“建立破产企业重整信息平台机制”“建立企业破产工作统一协调机制”“建立合法有序的利益衡平机制”等内容,有的内容就是浙江法院已经在做的或正在深入推进的。这次会议也是对浙江省前几年破产审判工作实绩的一次检验,进一步推动了浙江破产审判工作的发展。
一是率先在全国建立省级层面实质性运作的府院联动机制。2016年3月浙江省政府出台《关于加快供给侧结构性改革的意见》,提出要在5年内基本实现市场出清的目标。浙江省高级人民法院以推进破产审判府院联动机制为抓手,依托浙江省促进兼并重组工作部门联席会议的工作机制,积极建言献策,推动出台府院联动的框架性文件。2016年6月浙江省促进兼并重组工作部门联席会议办公室(省经信委)和浙江省高级人民法院牵头,会同省政府有关部门和中国人民银行杭州中心支行、中国银监会浙江监管局等部门联合出台了《关于处置“僵尸企业”的指导意见》。该意见强调,要运用法治思维和法治方式,充分发挥企业破产法在“僵尸企业”处置中的作用,支持法院依法独立行使审判权。该意见明确规定,各市、县(市、区)政府要主动与法院建立府院联动机制,积极对接最高人民法院和省高级人民法院有关市场化、法治化、常态化破产审判工作的部署,落实政府的维稳属地责任及公共服务和社会管理职能。该意见还就在“僵尸企业”处置和破产审判中落实和完善税收、金融、土地管理和财政等政策问题提出了具体意见。之后,省并购办还出台了《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》和《推进企业破产审判从重点工作及任务分工方案》等重要文件,细化了省有关部门在法院推进破产审判工作中的公共服务职能;与此同时,省高级人民法院会同省人民检察院、省公安厅出台了《关于依法打击恶意逃废债的指导意见》,就妥善处理依法打击“逃废债”和落实依法受理破产案件的关系等问题提出了意见。2016年10月为落实最高人民法院周强院长和全国政协副主席、中国人民银行行长周小川的批示精神,浙江省高级人民法院还与中国人民银行杭州中心支行签署《关于推动供给侧结构性改革防范金融风险的合作框架协议》,该框架协议对强化信息共享、打击“逃废债”、推动企业财产执行、解决企业信用修复难题、提升金融机构参与破产程序积极性、优化破产审判金融环境、深化“点对点”网络查控机制等明确了意见。2016年10月下旬,省预防和化解行政争议工作联席会议第八次会议举行。此次府院联席会议首次把落实破产审判府院联动机制纳入议程。省级层面破产审判府院联动机制的建立和实质性运作,是深化浙江省破产审判工作的基础性作用。杭州、嘉兴、舟山等市中级人民法院推动将破产审判纳入府院联席会议议题。全省许多市和县(县级市)都建立了破产审判府院联动机制,促成解决了审判工作中的一些具体问题。例如,温州市中级人民法院推动市政府出台纪要以解决重整企业信用修复难题。绍兴市中级人民法院构建“府院联动工作机制、管理人履职保障机制、管理人竞争方式产生机制、破产程序规范阳光运行机制”4项机制。杭州、宁波、金华、丽水等地通过府院联动协调平台建立完善破产经费保障机制。
二是率先推进执行程序与破产程序衔接。2016年5月浙江省高级人民法院在全国率先出台《关于执行程序和破产程序衔接若干问题的纪要》。该纪要以贯彻民事诉讼法司法解释所确立的执行程序和破产程序衔接的原则规定为主旨,围绕破产审判工作和“基本解决执行难”的工作部署,明确了执破衔接工作应遵循合法合规、协作配合、高效便捷、强化监督4项工作原则,就执破衔接工作的启动与释明、执行法院之间以及执行法院与破产管辖法院之间执破衔接工作等内容提出了工作指引。该纪要的相关内容被吸收进最高人民法院《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》之中。温州市瑞安市人民法院高度重视破产审判工作,将执行转破产工作作为破解“执行难”五项关键工作措施之首,腾出原交通庭的编制在全省基层法院率先设立破产审判庭,推动市政府设立100万元无产可破管理人资金,并通过院领导办理破产案件、提升管理人履职能力等工作机制,推动破产审判工作。2016年温州市瑞安市人民法院共裁定受理破产案件195件,成为全国法院唯一年度受理破产案件数超过百件的基层法院。受理的破产案件中,通过执行程序移送的有34件,裁定受理27件,涉执行案件516件,执行标的额13.92亿元。相关做法可供各地法院借鉴。2017年6月浙江省高级人民法院民二庭会同执行局在共同调研的基础上,执行局下发《关于进一步推动执行案件移送破产审查工作的通知》,就2017年工作目标任务、完善工作机制和建立通报考核制度等方面进行明确,提出要求。
三是完善管理人制度。在实现区域性重大破产案件竞争方式指定管理人常态化、进一步规范管理人动态管理机制的基础上,出台了《破产案件管理人指定工作规程(试行)》。该规程围绕“有利于破产审判常态化推进”“有利于管理人市场培育”“有利于确保司法廉洁、防范利益输送”“具有可操作性”的要求,就破产案件通过随机、竞争等方式指定管理人提出了操作性意见。2016年6月6日该规程实施以来,全省法院已经有50余次通过竞争方式指定区域性重大破产案件管理人。浙江省高级人民法院还首次引进17家来自北京、上海和江苏的优质中介机构,参加省内区域性重大破产案件管理人指定的竞争;继续依托省律师协会、省注册会计师协会的继续教育平台开展管理人培训。浙江省高级人民法院民二庭、司法鉴定处共同牵头完成了2016年度全省法院重点调研课题《破产管理人履职情况调研》。继杭州市余杭区人民法院、浙江省瑞安市人民法院会同中国人民大学破产法研究中心举办中国破产法论坛旗下的“房地产企业破产法律问题专题研讨会”和“僵尸企业处置与破产审判工作专题研讨会”之后,2017年3月中国人民大学破产法研究中心会同绍兴市中级人民法院又成功主办了以完善管理人制度为主题的“中国破产法论坛”旗下的第四期专题研讨。在相关中级人民法院指导下,温州、绍兴和杭州陆续成立了管理人协会(或互助会)。我国《企业破产法》第25条把管理人制作财产状况报告作为管理人工作的重要职责,财产状况报告也是评价管理人履职情况的基本载体。但实践中存在把管理人编制债务人企业财务报表等同于制作财产状况报告。这一认识误区影响了管理人以财产价值最大化为主旨的履职水平的发挥。为此,浙江省高级人民法院民二庭引导、推动浙江省注册会计师协会起草《财产状况报告制作指引(试行)》,供管理人在履职中参照。经过多年锻炼和能力提升,浙江的破产管理人队伍迎来了整合发展、综合履职能力提升的重要契机。
2016年全省法院共受理破产案件849件,占全国的15%;共审结破产案件427件,占全国的12%。2017年上半年,全省法院共受理破产案件438件,与2016年持平;审结201件,同比上升37.7%,新受理的破产案件数量位居全国第一。省交投系水运板块内的浙江远洋运输股份有限公司、温州海运有限公司和台州海运有限公司的破产清算,是浙江省国资系统最大规模的通过破产清算程序处置“僵尸企业”的重大举措。在有关方面大力支持和省高级人民法院指导下,杭州市中级人民法院、温州市中级人民法院和台州市中级人民法院先后在2016年G20峰会前后依法受理了相关企业的破产申请,并及时宣告相关企业破产清算。破产清算案件审理过程和维稳安保处置工作平稳有序。交投系水运板块破产清算处置还被写进了2017年浙江省人民代表大会的“政府工作报告”之中。交投集团水运板块破产案件的审理,为推进浙江省国企改革和经济转型升级发挥了良好的示范作用。针对破产财产处置难题,推进破产财产网络司法拍卖。安吉县人民法院审理的浙江安吉同泰皮革有限公司执行转破产清算案和前述绍兴市中级人民法院审结的浙江玻璃破产清算案在2016年被最高人民法院列入供给侧结构性改革十大典型案例。2017年5月27日全国首个破产财产网拍专门接口在淘宝网司法拍卖平台启用。通过持续不懈的努力,浙江省的破产审判工作在受理、审结案件数量、破产审判的规范化水平、外部环境、司法能力、管理人履职能力和创新举措方面都取得重大进展。
2017年5月浙江省第十四次党代会提出要加快推进供给侧结构性改革,着力推动经济转型升级,坚决打破拖累转型升级的“坛坛罐罐”。2017年8月中旬,浙江省高级人民法院在温州召开依法处置“僵尸企业”提案督办座谈会暨温州破产审判工作经验推广会上的讲话,就以推广温州市两级人民法院破产审判经验为抓手,补足工作短板,进一步推动和完善府院联动机制,推进破产审判队伍专业化建设,大力推进破产审判信息化建设和进一步完善破产管理人动态管理制度等问题作出部署。浙江省有关部门正在协商出台适应新形势需要的“僵尸企业”处置的规范性文件。深入推进的浙江破产审判工作迎来了新的发展机遇。
采访提问7:感谢您对浙江破产审判工作历程所作的系统的阐述,让我们对浙江破产审判有了全面的认识,您能否最后作一个简要的小结?
章恒筑: 个人认为,可以从价值导向、发展路径和工作格局等几个方面对破产审判工作进行小结。首先,从价值导向来看,通过2011年之前的启动、探索阶段,浙江法院逐步确立了市场化、法治化的破产审判价值导向。当下,又在进行市场化、法治化基础上常态化破产审判工作的探索。其次,从发展路径方面来看,浙江破产审判走过了启动、探索、推进和深入的发展历程,每一个阶段的进步都是艰辛工作的结果。前一个阶段都是下一个阶段的积累和新的起点。最后,从工作格局方面来看,我们强调通过司法平台、府院协调、专业管理和市场配置4个板块的建设,构建破产审判工作的新格局。具体来说:(1)关于司法平台。破产程序是各方利益博弈的平台,法院对破产程序行使诉讼指挥权。商事审判庭(破产审判庭)只是破产审判的职能部门。破产审判工作是“一把手”工程,必须在党组领导下,统筹全院力量稳步推进。各级法院要在省高级人民法院监督指导下,提升法官审理破产案件的司法能力,建立破产审判的专业机构或团队,切实履行破产审判职能。(2)关于府院协调,就是厘清破产审判工作中政府和法院的职能定位,通过府院协调机制,落实政府的维稳、公共服务和社会管理职能,解决破产重整中遇到的融资、税收、信用修复方面的“瓶颈”等。但政府的协调作用不是干预法院依法独立审判,也不应该介入应由市场解决的资产处置、重整资源交易等事务。(3)关于专业管理,就是完善管理人动态管理机制,强化管理人忠实勤勉责任,落实和保障管理人在人民法院和债权人会议监督下切实履行职责,提升管理人综合履职能力,依法保障管理人履职中的合法权益,推进、完善竞争有序的管理人市场。(4)关于市场配置,就是破产案件审理中涉及资产处置、重整资源交易等事项,都应该发挥市场机制的作用推动解决。要强化债权人会议意思自治,通过金融创新的方式解决破产重整中的融资问题。破产审判工作也是一项系统工程,必须协同推进,不能有明显的短板。
11年来,浙江破产审判的历程非常难忘,内容也很丰富。以上我所作的小结还是很粗浅的,留待时间再作进一步的总结、提炼。
——《破产法茶座》相关阅读链接——
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