广东“三大老牌城市”的由来

省内各主要城市的现代化建设起步各异：

❶广州、汕头和湛江作为三大老牌城市，与近现代反封建反殖民史紧密关联。

❷韶关、梅州作为战时后方或特殊时期产业转移地区，曾有过相对繁荣期。

❸深圳、珠海则因毗邻港澳，作为改革开放窗口率先起步。

❹佛山、东莞、中山则分别作为省城的西、东、南三大平原腹地，紧靠大树大力发展工商业。

❺潮州、惠州、肇庆作为老牌历史文化名城，是韩江、西江和东江这几大江河孕育出来的璀璨明珠。

❻揭阳、河源、清远、阳江也受惠于江河之利。

❼云浮和汕尾因远离区域中心而各凭山海特色自立为市。

❽茂名则是借助能源、重工产业大力崛起。

❾江门则是有侨乡之利，乘时代东风而起。

↣接下来几期将分别介绍上述城市建设史，敬请关注留意。

今次，我们就放眼全国，聊聊近现代崛起的那些老牌城市的往事吧：

以下原文标题《行政区划“市”在民国的发展》

作者：齐东野

“《条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型政区的诞生。因为在此之前，中国历史上从来没有哪一个城市能成为与县平等的行政区域，广州市是第一个。汕头市紧随其后，于3月成为第二个城市型政区。

1930年，东方舆地学社印行·《最新广东省明细大地图》 图中标注的城区图分别是广州市珠江两岸、香港港岛（英占）和汕头市内海湾

“市”出现很早，最初是作为进行交易的固定场所出现的。秦汉时期，秦汉时，在京都、郡、国乃至大县城内，几乎都有官府在指定地区设立并由官府管理的市，与居民所住的里或坊严格分开。比如汉长安城西北角的东市、西市。和这种“市”相比作为一级行政区划的“市”，出现的就很晚了。

自秦朝在全国范围实行郡县制以来，我国一直是地域型政区一统天下。古代中国虽然出现过大量城市，但这些城市从来没有从地域型政区中分离出来，而单独成为一种类型的政区。民国初年，起源于清末的自治运动断而复续，成为城市型政区的萌芽。

辛亥革命后，首先是江苏省参考清末旧制，在民国元年(1912年）将县治所在地的城厢，以及村庄屯集人口在5万以上的镇，均称为市。市设董事会，为市的行政机关。董事会设总董1人，董事1-3人，均由本市议事会依法定程序选举。总董相当于市长，综理一切事务，对外代表董事会，担任董事会会议时的议长。民国三年，袁世凯停办地方自治，江苏等省的市制停止施行。

北京政府时期

北京政府时期，管理国内大城市的是各种形式的市政管理机构，也有少数是警察机构，它们在实际上行使着行政机构的职能，也有着自己的管辖区域，但未能从地域型政区中分离出来，没有独立的行政单位与行政区划。

1917年，在收回天津、汉口的德租界后，内务部在两地设立了市政管理局；同年，京都（即北京）市政公所成立。但这时的市政公所还不是一级政权机构。民国九年，在地方自治运动蓬勃兴起的大背景下，广东省长陈炯明欲使广州成为不受旧行政区划管辖的城市，因此委托孙科起草有关条例，组织现代化市政系统。于是孙科撰成《广州市暂行条例》并在2月被省署公议通过。这是我国首次以市为行政单位一订立法规，超出了地方自治的范围。《条例》第三条规定：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这条规定宣告了中国第一个城市型政区的诞生。因为在此之前，中国历史上从来没有哪一个城市能成为与县平等的行政区域，广州市是第一个。汕头市紧随其后，于3月成为第二个城市型政区。

▲ 民国时期广州市建成区

1915年 汕头市建成区

北洋政府注意到了这一变化，仿照其例，于同年7月颁布《市自治制》，把全国城市分为特别市和普通市两种，之后，国内出现了京都（北京）、青岛特别市，但全国范围内正式设市者并不多，更多的是在大城市设立督办商埠公署，如重庆商埠督办公署、淞沪商埠督办公署等；并在中等城市设立市政筹备处，以此作为城市市政的管理机构。

南京国民政府时期

南京国民政府成立当年（1927年）5月便设立上海特别市，由于这是南京国民政府通过的第一个特别市条例，因此上海成为中国第一个直辖(特别)市。6月，国民政府又设立南京特别市，它和上海特别市，均是与省平行、直辖于中央政府的城市型政区。直辖市的出现，与先前广东省设立的广州市等省辖市一起，组成了我国城市型政区体系。

上海滩

随着特别市和省辖市数量的逐渐增加，为某个市单独立法的形式已经满足不了实际的需要，必须有一部统一的市组织法。1928年6月，国民党中央政治会议通过《特别市组织法》与《市组织法》，并于7月由国民政府公布。规定设立特别市的条件为：

1.中华民国首都。

2.人口百万以上之都市。

3.其他有特殊情形之都市。

根据这一法规，全国设立了宁、沪、平、津、青、汉、穗七个特别市。

▲ 1942年出版的《南京市市街图》

设立市的条件为：隶属省政府，不入县政范围；人口满20万以上之都市，依所属省政府呈请暨国民政府之特许建市。根据这两条规定，民政府之特许建市。根据这两条规定，1928年7月至1930年5月前，先后有下列城市成为省辖市:苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、郑州、济南、成都、重庆、沈阳、梧州等。

但这两部法律在颁行后却引发了各方批评。市政论者认为该制缺乏自治精神，而且市参议会权力过小，被指为官办市政；行政人员的批评则侧重行政系统。国民政府为此于1930年5月20日将上述两法废止，另行制定新的《市组织法》公布施行。市的名称不再作“特别市”与“普通市”之区分。而于市之地位，则有“直隶于行政院”(院辖市)与“直属于省政府”(省辖市)之区别。院辖市设立的标准，依照该法第二条之规定，凡人民聚居地方，具有下列情形之一者设市，直隶于行政院:(1）首都；(2)人口在百万以上者；(3）在政治上、经济上有特别情形者。但符合第一、二两项之一的，不能是省政府所在地，如果是省政府所在地，则该市隶属于省政府。

1930年5月，根据新《市组织法》的规定，改组特别市并重新任命市长。南京、上海、天津、青岛、汉口5个特别市均去除“特别”二字，直隶于行政院，此后广州、汉口、天津降为省辖市。抗战期间，又增加了重庆这一院辖市。

30年代航拍广州最高楼

省辖市设立的条件，较以前的普通市略有变更，《市组织法》第三条规定:凡人民聚居地方，具有下列情形之一者设市，隶属于省政府:

1.人口在30万以上者

2.人口在20万以上，其所收营业税、牌照税、土地税每年合计占该地总收人1/2以上者。

设市标准较以前提高，引起一些省、市政府的非难，有的城市只能以市政筹备处或市政委员会等形式进行过渡。

从1930年5月至1932年5月，批准设置的省辖市有汕头、北平、天津、福州、长沙、厦门、昆明、连云、桂林、贵阳、自贡、西安、衡阳、陕坝（在绥远）、开封等。

30年代，《潮梅现象》上刊登的《汕头市区之鸟瞰图》

1933年5月，国民政府再度颁布新的《市组织法》，仍分院辖市与省辖市两种，与此前的法律相比，设立条件基本相同，不同之处是取消了省会不设院辖市的规定。因此，该时期院辖市除原有的南京、上海、北平、青岛4市外，又增加了天津、重庆、广州等市。但当时除重庆外，其他院辖市均在沦陷区。

抗日战争胜利后，国民党政府接收被日伪所占各大城市。东北地区和台湾省在日占时期建有一些城市，因此，战后城市型政区的数量比战前有明显的增加。1947年7月，《市组织法》再次修正，对院辖市设置的规定基本未变，但在执行中对人口标准有所降低。此时全国共设有院辖市12个:南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州、重庆、西安、沈阳、哈尔滨、大连。

▲ 民国时期中国直辖市统计表

台湾和东北这两个地区，在日占时期设立的许多城市，约有三分之三以上城市人口不足20万，于是据新的《市组织法》第三条规定成为设市的主要依据。1945年后批准设置的省辖市有石门、湛江、威海卫、银川、归绥、包头、本溪、抚顺、徐州、迪化、西宁、台北、基隆、新竹、台中、彰化、台南、嘉义、高雄、屏东、烟台、柳州、南宁、福州、蚌埠、太原、唐山、锦州、营口、鞍山、旅顺、通化、安东、四平、吉林、长春、牡丹江、延吉、佳木斯、北安、齐齐哈尔、海拉尔等。

收回广州湾（湛江）

本文主要参考了《中国行政区划通史·中华民国卷》，周振鹤主编，傅林祥，郑宝恒著，复旦大学出版社，2007年。

附❶  改革开放后，内地城市依权限可分以下层次：

从低到高分别有县级市、地级市（含不设区的市）、较大的市（有地方立法权的地级市）、副省级城市、计划单列市（省一级经济管理权限）和直辖市。其中：1983年（开始推行“地级行政区划改革”）以前，县级市称“地辖市”、地级市称“省辖市”。

附❷ 广东近现代三大老牌城市（广州、汕头和湛江）的城市建设进程：

广州市

建城：

秦始皇三十三（前214年），以番禺（今广东广州）为郡治，在今仓边路附近修筑番禺城，史称“任嚣城”（广州之始）。

民国初期，建设中的人民南路（原太平南路）

建市：

1921年2月15日，广州市市政厅成立。

1949年10月14日， 广州解放，为中央直辖市。1950年改为中南军政委员会领导。

1954年，广州市划归广东省领导，改为省辖市。

广州骑楼街区

……

1982年国务院宣布广州古城为国家历史文化名城。

1984年，被批准为计划单列市，同年成为首批14座沿海开放城市之一。

……

八九十年代广东地图，当时海南岛仍属于广东

1988年，1月7日经国务院同意，把广州市的龙门县划归惠州市管辖，新丰县划归韶关市管辖，撤销清远县，成立清远市，将广州市的佛冈县划归清远市管辖。至此广州区划版图便基本未变。

当时广州共设：8区4县

8区：东山、海珠、荔湾、越秀、黄埔、白云、天河、芳村

4县：花县（新华镇）、从化县（街口镇）、增城县（荔城镇）、番禺县（市桥镇）

……

90年代初期的广州

1992年5月，番禺县改设番禺市（县级）。

1993年6月，花县改设花都市（县级）。

1993年12月，增城县改设增城市（县级）。

1994年3月，从化县改设从化市（县级）。

1994年，由计划单列市改为副省级城市

……

2000年6月，番禺、花都撤市设区。

2012年，广州南沙获批成第六个国家级新区。

2015年，南沙自贸区正式挂牌启动。

2014年2月，增城、从化撤市设区。自此，广州共有11个市辖区：越秀、荔湾、海珠、天河、白云、黄埔、番禺、花都、南沙、增城、从化。行政区划至今未变。

汕头市

开埠：

清咸丰八年（1858年）辟潮州府澄海县鮀浦司沙汕头为通商口岸。随后“潮海关”在汕头妈屿岛成立，成为我国继江海（上海）、粤海（广州）新关之后第三个实行洋税务司制度的海关。

汕头开埠区一角

民国初年，汕头取代潮州府城，成为省内第二大城市，20世纪上半叶，汕头是国内第三大港口城市、全国十大城市之一，商业繁荣度全国第七。至90年代以前，汕头是广东省内第二大城市。

汕头骑楼街区窗花

建市：

1921年7月，成立汕头市政厅，与澄海县分治。成为中国第二个设立市政厅的城市。

1930年5月 汕头被定为省辖市。

1949年10月24日汕头市解放后，仍为省辖地级市。

……

1981年，在汕头市龙湖区设置经济特区。

1983年7月汕头地市合并。

境内共辖5区10县和1个县级市。

5个市辖区：安平、同平、公园、达濠和郊区。

10个县：揭阳、饶平、澄海、南澳、潮阳、普宁、惠来、揭西、海丰、陆丰。

1个县级市：潮州市。

1983年9月海陆丰改属惠阳地区（1988年海陆丰设今汕尾市）

……

1989年，境内潮州市改为省辖市，汕头市境内余6区8县。

90年代初的汕头海湾

1991年4月汕头经济特区区域扩大到整个汕头市区，面积234平方千米。

1991年12月汕头市分治为今汕头、潮州、揭阳三市，其中饶平县并入潮州市；揭阳县、普宁县、揭西县和惠来县合并为新置揭阳市。澄海县、潮阳县、南澳县和经济特区归汕头市管辖。自此汕头市行政区划版图基本未变。

1993年4月，潮阳县改设潮阳市（县级）。

1994年4月，澄海县改设澄海市（县级），同年设置河浦区。

……

2000年，珠海特区被定为较大的市。

2003年，潮阳、澄海撤市建区，原市区5个区调整合并为3个区，其中河浦、达濠两个区合并为濠江区；升平、金园两区合并为金平区；龙湖区保留，将原属澄海市的外砂镇、新溪镇划归龙湖区；澄海市撤市设区；潮阳市撤市分设潮阳、潮南两个区。自此汕头市共辖6区1县：

金平区、龙湖区、濠江区、澄海区、潮阳区、潮南区和南澳县，行政区划至今未变。

……

2011年，汕头经济特区范围扩大到全市。

2018年，省政府出台文件确定把汕头、湛江两市作为省域副中心城市。

湛江市

被殖民：

湛江原名“广州湾”，该地名最早出现于明嘉靖十四年（1535年）《广东通志初稿》｡到清末时期广州湾的“州”字，在古籍中同时出现了“州”与“洲”｡

1897年，法国军舰白瓦特号（Bayard）为避台风闯入广州湾，揭开了广州湾殖民地历史的序幕｡

根据国际关系学者基尔（EssonM·Gale）的历史研究，法国殖民者形容广州湾“在经贸上没有重要性，不过具有极高的地理战略价值”，因而始终没有认真经营｡在广州湾，全盛时期也只有二百多法国人､数名其他西洋人，法国殖民当局容许大量走私活动，忽略基础建设｡

湛江骑楼街区、法国风情街和广州湾时期标志性建筑

建市：

1945年9月21日，先后被法国殖民和日伪占据的广州湾回归，以原范围划设市治，定名“湛江市”。

1946年2月15日成立湛江市政府，定为省辖市。

1949年12月19日，湛江市解放，仍为省辖市。

新中国成立后，湛江经济得到大力发展，1953年12月，中央决定在湛江建设一个新的商港，并把该项目列入国家的第一个五年计划重点项目。

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1983年9月，原湛江地区所辖电白、化州、高州、信宜等4个县划入茂名市；阳江、阳春等2个县划入江门市。吴川、徐闻、海康、遂溪、廉江等5个县划归湛江市。加上湛江市内辖的赤坎、霞山、坡头、郊区4区，全市共有4区5县。行政区划版图基本未变。

1984年，被批准为计划单列市，同年成为首批14座沿海开放城市之一。

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90年代初期的湛江

1993年廉江撤县设县级市。

1994年湛江市郊区更名麻章区，海康撤县设县级雷州市，吴川撤县设县级市。自此湛江共设4区2县3县级市。即赤坎、霞山、坡头、郊区4个市辖区；徐闻和遂溪2个县；雷州、廉江和吴川3个县级市。行政区划至今未变。

2018年，省政府出台文件确定把汕头、湛江两市作为省域副中心城市。

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