贾 伟， 邓建中， 蔡其勇 | 新时代我国实施义务教育控辍保学的内在价值、政策沿革及发展经验

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新时代我国实施义务教育控辍保学的内在价值、政策沿革及发展经验

贾　伟， 邓建中， 蔡其勇

(重庆市教育科学研究院， 重庆 400010)

摘　要：实施义务教育控辍保学是我国加快推进教育现代化的一项基础性工作，对于新时代全面建成小康社会、推进依法治教以及推进教育公平具有多维度的内在价值。基于政策演进的视角，义务教育控辍保学工作大致可划分为“多点发力、重点推进”“全面部署、规范推进”和“集中攻坚、深入推进”三个阶段，各阶段呈现出不同的政策关注点和着力点。新时代义务教育控辍保学政策的制定及实施成效显著，形成了可资借鉴的中国经验：一是高度重视全局性与发展性问题，确立并适时调整义务教育控辍保学政策目标；二是全面破解规范性和科学性难题，建立和不断完善义务教育控辍保学制度保障；三是多维应对系统性和基础性需求，统筹和配套制定基础教育领域相关支持性政策。

关键词：新时代；控辍保学；教育扶贫；教育公平；教育质量

实施义务教育控辍保学是巩固发展九年义务教育、切实保障适龄儿童少年接受义务教育权利的重要路径，是阻断贫困代际传递、提升国民整体素质的重要举措，更是加快推进教育现代化和教育公平的一项基础性工作。长期以来，在城乡二元结构下，我国教育资源的配置不均衡，以致城乡之间、区域之间基础教育机会不平等的现象依然严重，同时，由于受到市场经济追求效率的短期行为以及社会、家庭中难以消弭的不正确的教育观念等因素的影响，导致部分适龄儿童少年未能接受或未能完全接受九年义务教育，失学辍学的问题尚未得到根本解决^[1]。近年来，面对义务教育控辍保学这一历史性难题，我国出台了一揽子教育政策，持续推进义务教育控辍保学行动深入实施，呈现出较为明显的时代性特征，形成了新时代义务教育控辍保学的中国经验。

01

控辍保学的内在价值

新时代是中国发展新的历史方位，其根本内涵是中国特色社会主义进入新时代。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和经济社会不平衡不充分发展之间的矛盾。从我国义务教育来看，正经历由“有学上”到“上好学”的历史性转变，从推进县域义务教育基本均衡向优质均衡发展的时代嬗变，但仍然面临城乡、区域和校际之间义务教育发展差距亟待缩小的问题，依然存在部分适龄儿童少年未能完成九年义务教育这一人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。基于此，新时代我国实施义务教育控辍保学具有多维度的内在价值与现实意义。

(一)彰显了全面建成小康社会的本质要求

让贫困地区的青少年接受良好教育，是全面建成小康社会、推动扶贫开发的重要任务，也是割断贫困、阻断贫困代际传递的重要途径。习近平总书记曾指出“越穷的地方越难办教育，但越穷的地方越需要办教育，越不办教育就越穷。”^[2]义务教育是教育工作的重中之重，是国家必须优先保障、优先发展的公益性事业，是脱贫攻坚的基础性事业。失学辍学现象是我国义务教育特别是农村边远贫困地区义务教育发展面临的阶段性现实难题，深刻影响着全民受教育程度的提升与教育扶贫扶智作用的发挥。历史性地解决我国义务教育发展中的失学辍学难题，从根本上讲有利于全面小康社会的建成。党的十九大从决胜全面建成小康社会的高度，提出实施乡村振兴战略，促进教育发展主动适应全面建成小康社会的需要，以教育的区域、城乡、校际均衡发展为抓手，把学校布局与乡村振兴战略融为一体，推动城乡义务教育公共服务常住人口全覆盖，大大降低了农村青少年发生失学辍学现象的几率，提升了农村边远贫困地区适龄儿童的受教育年限。需要特别指出的是，控辍保学作为脱贫攻坚“两不愁三保障”中“义务教育有保障”的核心内容，在阻断贫困代际传递中发挥着重要的长远作用。

(二)凸显了新时代依法治教的发展需求

义务教育控辍保学作为推进教育依法行政、依法办学的现代教育治理要求，客观上对基础教育管理制度进行了有益补充和丰富完善，提升了中小学校标准化管理水平，从而更好地保障了青少年的合法权益。实施九年义务教育是国家依照法律的规定对适龄儿童和青少年实施的一定年限的强制教育制度。从根本上讲，实施义务教育控辍保学凸显了依法治教的发展需求。《义务教育法》明确规定，“各级人民政府及其有关部门应当履行本法规定的各项职责，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人应当依法保证其按时入学接受并完成义务教育。”并且，该法还对父母或者其他法定监护人、县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府以及居民委员会和村民委员会等提出了要求。控辍保学的组织实施源于“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业” 这一基本起点，过程中出现的依法入学、依法劝返，以及针对拒不履行监护人送适龄儿童、少年入学义务的“官告民”行为，都与义务教育的强制性、普及性和世俗性等特点密切相关，均体现了新时代依法治教的发展需求。

(三)反映了全面推进教育公平的人民诉求

党的十九大报告提出：“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。”^[3]“人民对更好更公平教育的需求和教育不平衡不充分的发展现实问题，是我国当前教育领域必须着力解决的主要矛盾。”^[4]新时代义务教育控辍保学始终坚持以人民为中心发展教育的思想，直面教育发展不平衡、不充分的问题，针对部分青少年群体失学辍学的各类因素，进一步健全覆盖各级各类教育的家庭经济困难学生资助体系，免除义务教育阶段和普通高中建档立卡家庭经济困难学生的学杂费；不断扩大残疾人受教育机会，完善进城务工人员随迁子女就学保障和农村留守儿童教育关爱服务体系；不断提高城镇学校学位供给能力，推进城乡学校结对帮扶发展，提升区域基础教育均衡发展水平。

02

控辍保学的政策沿革

我国义务教育控辍保学的实施离不开教育政策的持续性、渐进性改革，且具有鲜明的时代性、阶段性特征。自2012年以来，我国以中共中央、国务院，国务院办公厅，教育部、财政部等名义分别印发的、涉及到“控辍保学”有关内容的一般政策文本约有60个，其中对义务教育控辍保学进行直接部署或提出明确工作要求的重要文件有17个，最为核心的专项性控辍保学政策文件有4个(详见表1)。从政策演进的视角，聚焦教育政策文本，回溯新时代我国义务教育控辍保学的政策沿革，大致可以划分为“多点发力、重点推进”“全面部署、规范推进”和“精准攻坚、深入推进”三个阶段。

(一)以多点发力为政策指向的协调推进阶段(2012—2015年)

这个阶段控辍保学工作主要呈现出多部门、多角度、多层面协调合作、共同推进的发展形态，逐渐由一种长期性非重点工作演变成为基础教育各个板块不得不关注的工作。

一是多部门联合推进。从随迁子女升学考试制度来看，2012年国务院办公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，这一政策是在保障进城务工人员随迁子女享受了义务教育基本就学权利政策的基础上而催生的针对性、补偿性、延续性政策举措，在一定程度上稳住了许多因为担心异地随迁就读无法参加升学考试而被动选择辍学的学生。在推进义务教育薄弱学校条件改善方面，2013年教育部、国家发展改革委、财政部联合印发《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，希望通过全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，使“小学辍学率努力控制在0.6%以下，初中辍学率努力控制在1.8%以下”^[5]。后期，教育部等部门又联合印发了全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件“底线20条”等文件。随着一系列政策措施的深入落实，广大义务教育学校特别是农村学校的办学条件得到了较大改善。

二是多角度重点推进。中小学学籍管理是开展控辍保学工作的重要载体，为充分发挥中小学生学籍管理的支撑作用，自2013年始，教育部围绕规范中小学生学籍管理先后制定多项政策，印发了《中小学生学籍管理办法》，明确规定“学校应将义务教育阶段学生辍学情况依法及时书面上报当地乡镇人民政府、县级教育行政部门和学籍主管部门，在义务教育年限内为其保留学籍，并利用电子学籍系统进行管理”^[6]。教育部每年的义务教育招生入学工作通知也强调要通过学籍管理，及时掌握学生流动和辍学情况。这是我国控辍保学实现信息化、数据化管理的基本雏形。为不断完善义务教育学校管理标准，2014年，教育部印发《义务教育学校管理标准(试行)》，其在基本管理任务中明确提出“要建立控辍保学工作机制”，及时将学生辍学情况书面上报主管部门，主动联系辍学学生家长，针对辍学原因，积极帮助学生返校。为不断完善义务教育发展经费保障机制，2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》出台，统一城乡义务教育经费保障机制，实现“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带^[7]，使学生的异地就学、正常转学等更加易于被流入地学校接受，减少了因异地入学困难而被迫辍学情况的发生。

三是多层面协同推进。围绕全面提高学前教育普及水平，按照党中央、国务院的决策部署，各地认真落实教育部等四部门颁布的第一、二期学前教育行动计划，极大地提升了农村边远贫困地区学前适龄儿童学前三年的普及率，为适龄儿童顺利进入义务教育阶段就读做好了铺垫。围绕提高特殊教育保障水平，教育部等七部门推进的《特殊教育提升计划(2014—2016年)》，使得残疾适龄青少年的受教育机会不断扩大，极大提高了我国特殊教育普及水平。同时，伴随2013年教育部等5部门《关于加强义务教育阶段农村留守儿童关爱和教育工作的意见》的出台，极大地提升了农村留守儿童的社会关注度与关爱保护力度，促使更多的农村留守儿童走进校园、留在校园或返回校园。以上政策多措并举，在第一阶段共同筑牢了控辍保学工作的“外围防线”。

这一阶段我国义务教育控辍保学政策基于多部门协调合作，整体呈现出多点零星发布状态。中央及各部委并未出台专门的控辍保学专项政策文件，部分省市出台的少量专项文件也多为“处室”文件，其实践推动力和现实影响力相对有限，整体处于酝酿发力阶段。

(二)以全面部署为核心要义的规范推进阶段(2016—2018年)

随着前一阶段控辍保学工作在多层面、多维度的不断推进，经验越来越多、矛盾也越来越凸显，社会呼吁、发展急需颁布出台全国性的控辍保学规范性政策。

一是及时出台全面的纲领性文件，统筹改革发展大局。应发展所需，国务院办公厅于2017年9月5日印发了《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，这是党的十八大以来我国控辍保学发展历程中第一个影响较大的专项政策文本。该项政策明确了开展控辍保学面的目标要求，从坚持依法控辍、提高质量控辍、落实扶贫控辍、强化保障控辍等方面明确了工作重点，从建立健全控辍保学工作机制、加强控辍保学监测机制、完善控辍保学督导机制和考核问责机制等方面落实了制度保障，并首次明确“将义务教育控辍保学工作纳入地方各级政府考核体系”^[8]。这一专项政策对推进新时代的控辍保学工作具有全局性、系统性的指导意义，“控辍保学自此有了行动纲领”^[9]。

二是力求全面提高城乡办学水平，营造良好发展环境。2016年国务院出台了《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，首次明确提出了城乡教育“四个统一”，即“县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一”^[10]，明确要“改革控辍保学机制”，对建立控辍保学部门协调机制、联控联保机制、动态监测机制等作了宏观部署，并对控辍保学责任落实、营养改善计划、残疾儿童入学、完善学生资助政策等提出了较为全面的指导性意见。随后于2018年出台的《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》，在统筹规划、合理布局上着力，要求“统筹社会主义新农村建设和农村学校建设，优化农村教育规划布局，科学合理设置两类学校，妥善处理好学生就近上学与接受良好义务教育的关系”^[11]，坚决防止因为学校布局不合理导致学生上学困难甚至辍学。

三是着力全面推进教育扶贫，规范开展扶贫控辍。2016年12月，教育部、国家发展改革委、民政部等六部门联合印发了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，该规划提出要把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，以国家贫困县及建档立卡等贫困人口为重点，落实好“两免一补”政策，完善控辍保学机制，加大对“贫困家庭留守儿童”“残疾儿童少年”等特殊群体的支持力度，“保障各教育阶段从入学到毕业的全程全部资助，保障贫困家庭孩子都可以上学，不让一个学生因家庭困难而失学”^[12]。2018年1月，教育部、国务院扶贫办又联合印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案(2018—2020年)》，强调要“完善控辍保学工作机制，因地因人施策，对贫困家庭子女、留守儿童、残疾儿童等特殊困难儿童接受义务教育实施全过程帮扶和管理，防止适龄儿童少年失学辍学”^[13]，以上政策举措从根本上全面封堵了长久以来因贫困而导致失学辍学的源头。

四是重视全面加强学校管理，规范落实质量控辍。2017年12月，教育部在总结各地实施《义务教育学校管理标准(试行)》实践经验的基础上，经修订后正式印发了《义务教育学校管理标准》，标准在试行版的基础上对保障学生平等权益，建立控辍保学工作机制提出了更为细化的“三条措施”：一是管好用好学籍信息管理系统，防止空挂学籍和中途辍学；二是建立和完善辍学学生劝返复学、登记与书面报告制度；三是首次提出要把对学习困难学生的帮扶作为控辍保学的重点任务，建立健全学习帮扶制度。面对“残疾儿童少年义务教育在中西部农村地区特别是边远贫困地区普及水平仍然偏低”的问题，教育部等七部门印发《第二期特殊教育提升计划(2017—2020年)》，提出要“完善特殊教育体系。全面普及残疾儿童少年义务教育，提高巩固水平，解决实名登记的未入学适龄残疾儿童少年就学问题”^[14]。值得一提的是，随着改革实践的深入，教育部在《关于做好2017年义务教育招生入学工作的通知》中，首次提到了“各县(市、区)教育行政部门除加强对传统控辍保学重点群体监控外，要高度关注接受‘私塾’‘读经班’等社会培训机构教育的学生”，上述情形按《义务教育法》相关规定落实为失学辍学处理并登记劝返，丰富了新时代义务教育控辍保学的实践内涵。

在本阶段，我国的义务教育控辍保学政策主要体现出高规格、全覆盖、多维度的特征。高规格即进入新时代以来我国首次以国务院名义印发了控辍保学专项政策文件；全覆盖即自上而下，层层落实，从国家层面到地方各级行政区、义务教育阶段学校均出台了控辍保学专项政策文件或实施方案等；多维度即从依法控辍、扶贫控辍、质量控辍和保障控辍等多个维度着力推进控辍保学。由此，基本形成了新时代我国义务教育控辍保学的政策体系，为下一阶段全面深入推进控辍保学营造了良好的氛围、奠定了坚实的基础。

(三)以精准攻坚为目标引领的深入推进阶段(2019年以来)

本阶段具有标志性、代表性的政策推进活动，是2019年5月28日教育部在青海省西宁市召开全国控辍保学暨农村学校建设工作现场推进会。时任教育部部长陈宝生强调要切实抓好中央脱贫攻坚专项巡视整改工作，对控辍保学和农村学校建设工作进行再动员、再部署、再推进，以确保实现“义务教育有保障”目标^[15]，为2020年如期完成脱贫攻坚任务奠定坚实基础。此次现场会意味着我国义务教育控辍保学工作已经跳出了“就控辍论控辍”的推进思维，以高屋建瓴、抓铁有痕、全面突破的状态进入新阶段。

一是高位部署，为控辍保学深入推进提供政策指引。2019年2月中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，聚焦教育发展的突出问题和薄弱环节，明确提出要“提升义务教育巩固水平，健全控辍保学工作责任体系”^[16]，对做好新时代的控辍保学工作具有重大指导意义。2019年6月30日国务院扶贫开发领导小组会议审议通过了《关于解决“两不愁三保障”突出问题的指导意见》，强调“贫困人口义务教育有保障，主要是指除身体原因不具备学习条件外，贫困家庭义务教育阶段适龄儿童、少年不失学辍学，保障有学上、上得起学”^[17]。要求各地区在国家基本标准和总体要求的基础上，因地制宜细化实化标准并严格执行，既不拔高，也不降低，确保工作有章可循。同时，还指出要进一步加强乡镇寄宿制学校、乡村小规模学校和教师队伍建设，加大对家庭经济困难学生资助力度，有效阻断贫困代际传递。教育部将控辍保学纳入2019年重点工作，先后出台《关于打赢脱贫攻坚战进一步做好农村义务教育有关工作的通知》《关于解决建档立卡贫困家庭适龄子女义务教育有保障突出问题的工作方案》等政策，强力推进控辍保学，实现了辍学人数大幅度下降。2020年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，提出“加强义务教育均衡发展督导评估认定和监测复查工作，完善控辍保学督导机制和考核问责机制”^[18]，进一步适应新时代教育改革发展的要求，更好促进新时代义务教育控辍保学各项政策的落地落实。

二是细化分类，为控辍保学深入推进提供操作依据。2019年初，教育部印发了《禁止妨碍义务教育实施的若干规定》，要求各地在2019年上半年开展一次全面排查，对机构或个人违法违规导致适龄儿童、少年未接受义务教育的行为，坚决予以纠正，依法依规严厉查处问责。随后，根据前期工作经验，教育部及时发布了《辍学学生核查分类标准说明》，将疑似失学辍学学生划分为A、B两类(其中，A类需要劝返人员包含打工务农、厌学辍学、因病因残等8类；B类不需要劝返人员包含户籍原因、在校有学籍、省内就读无学籍等10类)，虽然基层在操作实践中发现个别分类之间界限不清，但该标准的全国推行在一定程度上增强了实践操作性，也确保了全国各地控辍保学口径基本一致，为日后建立全国性的控辍保学工作台账奠定了实践基础。同期，教育部会同公安部建立了“中小学生学籍信息管理系统和国家人口基础信息库”比对机制，并将比对结果以国家教育督导委员会办公室的名义发各省级政府办公厅。截至2019年，“全国已有2075个县制订了控辍保学工作方案，27个省份出台了控辍保学实施办法”^[19]。依托全国控辍保学工作台账，实行动态更新、销号管理，较为精准、快速地消除了现有控辍保学面板数据。以上政策举措细化了控辍保学的具体行动办法，对各地有效落实控辍保学工作要求，提升控辍保学工作成效具有政策参考和实践指导价值。

三是健全机制，为控辍保学深入推进完善制度保障。主要表现为在提升教育质量、构建评价体系与完善长效机制方面。2019年6月，中共中央、国务院印发了《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，在完善招生考试制度中强调要“推进义务教育学校免试就近入学全覆盖。健全联控联保机制，精准做好控辍保学工作”^[20]。同年7月，教育部、国家发展改革委、财政部联合印发了《关于切实做好义务教育薄弱环节改善与能力提升工作的意见 》，决定在2014—2018年义务教育“全面改薄”工程的基础上，实施新时代的“薄弱环节改善与能力提升”计划，该政策重点就加强乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设作了深入部署，要求各地按照“实用、够用、安全、节俭”原则，合理确定两类学校基本办学标准，再次强调“防止盲目撤并乡村小规模学校人为造成学生辍学和生源流失”。与此同时，国务院教育督导委员会办公室印发了《2019年对省级人民政府履行教育职责评价方案》，其在政府履职评价重点中就巩固提高义务教育发展水平明确了“义务教育巩固率达到省定要求，年辍学率超过控制线的县(市、区)数量比上一年度有下降”^[21]，对提高各级政府对控辍保学的重视程度与落实力度具有重要推动作用。为历史性地解决义务教育阶段学生辍学问题，在本阶段国家出台了具有重大指导意义的专项政策文件。2020年6月，教育部、国务院扶贫办、中共中央统战部等十部门印发了《关于进一步加强控辍保学工作健全义务教育有保障长效机制的若干意见》，要求切实解决因学习困难、外出打工、早婚早育而辍学等问题。通过“健全联控联保责任机制、健全联控联保责任机制、健全应助尽助救助机制、健全应助尽助救助机制、健全办学条件保障机制”^[22]，逐步构建起新时代控辍保学长效机制。

在本阶段，义务教育控辍保学政策逐渐由政策文本铺陈深入到对技术性指南操作的全面细化上，逐步填补了行政规范性政策文本之间的缺口和间隙，真正让控辍保学成为了一项针对性准、覆盖面广、行动力强、实效性高的基础性教育工作。与控辍保学紧密相关的大量保障性政策文本的出台，为构建我国义务教育控辍保学长效机制提供了“政策联盟”或“政策链”，确保失学辍学这一历史性难题能够得到根本解决。

03

控辍保学的发展经验

义务教育控辍保学在我国是一项长期的基础性教育工作。新时代我国义务教育控辍保学政策实施成效十分显著。截至2020年9月15日，“全国义务教育阶段辍学学生由2019年的60万降至2419人。”^②当前，我国义务教育控辍保学已经取得最具历史意义的成果，“完成义务教育控辍保学的历史任务，建档立卡贫困家庭辍学学生实现动态清零，创造了中国教育史和世界教育史上的奇迹”^③积累了可资借鉴的中国经验。

(一)高度重视全局性与发展性问题

教育公平视野下的义务教育学生辍学问题，不仅困扰着中国，更是一个全球问题^[23]。联合国教科文组织统计研究所(UIS)的数据显示，2014年，全球大约有2.63亿名儿童和青少年辍学或失学。其中，小学适龄儿童(约6至11岁)达6100万名、初中适龄青少年(约12至14岁)达6000万名、适龄青年(约15至17岁)达1.42亿名。^④在全球化急速转型发展并趋向深度融合的背景下，大力推进和逐步实现包括教育公平在内的社会公平，以更好地协调各方利益关系，已经成为一个全球性的发展战略趋势。横向回顾，无论是美国的《不让一个孩子掉队法》(2002)、英国的《儿童计划：构建更美好的未来》(2007)、日本的《教育振兴基本计划》(2009)、以及俄罗斯的《俄联邦国民教育要义(2000-2025)》(2000)，都在极力寻求破解教育不公平的本国路径，以保证每一个孩子的受教育权。

立足全球化的背景，同时又基于中国国情，我国确立并适时调整了义务教育控辍保学发展的目标。2016年，“我国小学学龄儿童净入学率达到99.92%，初中阶段毛入学率达104.0%”^⑤，我国看准了义务教育“入学率”“升学率”天花板后面的“巩固率”矛盾，确定了把义务教育巩固率从93.4%提高到95.0%的阶段性目标，这是到2020年结束时我国义务教育控辍保学啃下的一个“硬骨头”(2020年我国九年义务教育巩固率已达到95.2%^⑥)。围绕提高全国九年义务教育巩固率这一根本性目标，国务院办公厅出台了控辍保学行动纲领性政策文件及有关补充性政策，从依法控辍、质量控辍、扶贫控辍和保障控辍四方面全面布局，确定了全局性目标、阶段性目标，明确了区域性目标和重点工作任务，经过三年努力，基本实现了不让一个孩子因家庭贫困而失学辍学的目标，基本避免了因上学远、上学难而辍学，大幅度劝返了因学习困难或者厌学而辍学的学生，形成了具有时代特色的控辍保学中国经验。

新时代我国义务教育控辍保学的目标确定与政策实施，均是在推进教育公平的框架下展开的。面对教育发展的不平衡、不充分问题，我国坚持“人民至上”的理念，以解决事关人民群众切身利益的教育问题为核心，保障人民群众的基本受教育权利。在政策制定与实施中，始终坚持目标导向，合理确定并适时调整控辍保学的发展目标，并作为促进控辍保学成效最优化的先行之策。

(二)全面破解科学性和规范性难题

破解义务教育学生复杂多样的失学辍学问题，关键在于提高控辍保学的规范性和科学性，构建和实施相应的运行机制。党的十八大以来，我国在构建控辍保学运行机制、健全义务教育有保障长效机制方面主要有五个方面的典型经验。

一是坚持依法治理，建立健全控辍保学法治工作机制。其特点是“补短板、控底线”。强调结合实际，完善运用法律手段，从加强相关法律法规宣传教育，政府履行控辍保学法定职责，完善行政督促复学机制，健全政府及有关部门、学校、家庭多方联控联保责任制等四个层面治理失学辍学问题，禁止各种违法违规导致的辍学现象，依法做好劝返复学工作，切实保障适龄儿童少年接受义务教育的权利。

二是坚持提高质量，建立健全控辍保学质量控制机制。其特点是“强质量、上好学”。强调突出重点，点面结合，以质量促公平，从面上整体提升农村学校教育质量，从不同地区实际出发促进农村初中普职教育融合，从学习困难学生群体实际出发建立健全帮扶制度，从劝返复学学生实际出发切实做好教育安置工作，避免适龄儿童少年因学习困难或厌学而辍学，确保劝返复学学生留得住、学得好。

三是坚持精准施策，落实教育扶贫助学工作机制。其特点是“扶贫困、重落实”。聚焦贫困地区和贫困人口，精准确定教育扶贫对象，全面落实教育扶贫和资助政策，全面落实义务教育“两免一补”政策，健全应助尽助救助机制，避免适龄儿童少年因贫失学辍学，保障劝返复学学生必要的生活条件和教育条件。

四是坚持改善条件，强化控辍保学条件保障机制。其特点是“改条件、重监测”。结合乡村学校实际，统筹规划城乡义务教育学校布局，统筹利用义务教育各类工程建设项目，统筹优化城乡义务教育教师资源配置，统筹落实城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制，大力改善农村特别是贫困地区义务教育办学条件；建立控辍保学动态监测机制，针对重点监测地区、学段和群体，加强学生失学辍学情况监测，避免适龄儿童少年因上学远上学难而辍学。

五是坚持考核问责，完善控辍保学督导考核机制。其特点是“强监督、重责任”。强化督导检查和考核问责，将义务教育控辍保学工作纳入地方各级政府考核体系，作为对地方政府及其主要领导考核的重要指标；开展专项督导，把控辍保学作为责任督学日常督导工作的重要内容；建立控辍保学约谈制度和通报制度，实行控辍保学督导检查结果公告、限期整改和责任追究制度，确保义务教育控辍保学工作常抓不懈、久久为功。

(三)多维应对系统性和基础性需求

“加强农村教育的发展，需要有政策执行的保障。”^[24]纵观新时代以来我国出台的基础教育政策，围绕或者有关义务教育控辍保学的政策众多，大致可以分为以下几类：

一是保障适龄儿童少年基本受教育权的政策。教育部按惯例每年出台义务教育招生入学有关通知，协同残联共同制定发布残疾儿童招生入学专项通知。党的十八大以来，在义务教育免试就近入学的基本政策导向下，专门出台文件对进城务工人员随迁子女等群体实施特殊的招生入学政策，并在随迁子女异地升学等传统瓶颈问题上有了较大政策性突破。与此同时，我国对贫困家庭子女、农村留守儿童等也有诸多教育关爱与教育资助政策出台。通过多维度、多渠道、多形式，依法保障了适龄儿童少年平等接受义务教育的权利。

二是持续实施改善义务教育学校办学条件的政策。首先，实施合理布局乡村小规模学校、寄宿制学校和完全小学的政策，“处理好就近上学与合理寄宿、提高质量之间的关系。明确学校布局既要有利于为农村学生提供公平、有质量的教育，又要尊重未成年人身心发展规律、方便儿童就近入学”^[25]。其次，我国于2014年和2019年先后启动实施了义务教育“全面改薄”工程(2014—2018)和“薄弱环节改善与能力提升”计划(2019—2022)，全面改善了贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件。据2019年数据，“全国832个贫困县的10.3万所义务教育学校办学条件达到‘底线要求’，占94.7%。农村学校面貌得到显著改善，‘最好的建筑在学校’得到群众的公认”^[26]。同时，出台义务教育学校管理标准、义务教育学校质量标准、城乡义务教育一体化发展等综合性政策文件，确保农村学校“内外兼修”发展。

三是加强农村薄弱学校师资队伍建设的政策。师资是学校教育教学的质量保障。“提高乡村教育质量，教师是关键，有好的教师，才可能有好的教育。”^[27]我国先后出台了提高教师工资待遇、改善教师工作环境、扩展教师发展空间的一系列政策，切实落实乡村教师享受乡镇工作补贴、集中连片特困地区生活补助和艰苦边远地区津贴，落实教师职务(职称)评聘向乡村学校教师适当倾斜等政策。通过以上举措，“进一步完善县管校聘、轮岗交流、职称评聘、教师荣誉等机制体制，促进城乡教师合理流动，缩小城乡教师收入差距，不断增强乡村教师的幸福感、成就感和荣誉感，建好建强乡村教师队伍”^[28]。

四是大力实施普通义务教育外的教育普及政策。学前教育是义务教育的入口，普通高中教育和中等职业教育是义务教育的出口，特殊教育则贯穿基础教育的始终。2018年，我国小学学龄儿童净入学率达到99.95%^⑦，初中学生毛入学率达100.9%，在我国九年义务教育普及率已达到世界高收入国家的平均水平的情况下，通过扩大入口教育机会、拓宽教育出口通道等配套政策举措，推动落实学前教育三期、高中普及攻坚、特教二期等三个工程计划，学前、普通高中、特教的普及水平都有了明显提升。到2018年，我国学前教育毛入园率已达到81.7%，全国高中阶段教育毛入学率达到88.8%，全国盲、聋、培智三类残疾儿童义务教育普及率达90%，进一步突破了义务教育巩固率不断提升带来的“边际效应”，整体提升了青少年群体的受教育水平。

让每个孩子都接受义务教育，事关千家万户、事关国家和民族的未来。我国义务教育控辍保学是一项十分艰巨的社会工程，控辍保学之路任重道远。我国突出整体性、系统性和协调性，全面推进义务教育控辍保

学，取得了举世瞩目的发展成就。但是反观全国的控辍保学专项行动实施现状，随着各地管理实践日益深入，一些控辍保学的深层次矛盾逐步显现，仍有许多亟待深入研究、规范解决的问题，需要更具针对性、更加科学的差异化办学政策支持。同时，随着全国范围内决战决胜脱贫攻坚任务的完成，义务教育也将进入到“后控辍保学时代”。在新的发展阶段，我国义务教育控辍保学也将会以新的形态继续深入发展、有效推进。

注

释

①感谢匿名审稿人的建议。

②数据来源为《人民日报》2020年9月24日第12版。

③资料来源为教育部门户网站(2021年3月23日)：巩固拓展教育脱贫攻坚成果 有效衔接乡村振兴.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2020n/2020_zt11/zongdongyuan/bushu/202103/t20210323_522088.html.

④数据来源为《光明日报》2017年12月01日 09版。

⑤数据来源为教育部《2016年全国教育事业发展统计公报》。

⑥数据来源为教育部《2020年全国教育事业统计主要结果》。

⑦数据来源为教育部《2018年全国教育事业发展统计公报》(2018年数据下同)。

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