陈文胜:中央三农一号文件的政策效应

有人认为，每一个一号文件的政策预期目标并未全部实现，而且一号文件并不具有法律效力，执行力也大打折扣，因而实际作用有限。我非常反对这个说法，为什么呢？因为中国作为一个农业大国、人口大国向现代转型，三农问题是一个根本性的问题。人均耕地这么少，既要全力以赴解决自己吃饭的问题，又要进行快速的工业化和城镇化，这是一个非常两难的问题。如果不能推进农业现代化，靠传统的农业生产方式，就是劳动密集型，需要大多数人去从事农业，工业化和城镇化就不可能得到快速推进，就只能始终处于落后国家的行列；如果以牺牲农业来成就工业化和城镇化，即使能够避免拉美化的陷阱，可谁能养活十多亿人口的中国？特别是中国一旦严重缺粮，即使全世界倾仓而出也救不了中国，对全世界都是一个巨大灾难。

所以，西方有不少人判断中国不可能解决这个两难问题，预言中国迟早会要像苏联那样崩溃。而我们出乎意料地破解了这个两难问题，创造人类历史上的发展奇迹。靠什么破解？在工业化和城镇化进程中，始终没有忽视农业在国民经济中的基础地位，作为一个政策指导性的中央一号文件，连续锁定三农，列为中央全年需要解决的重大问题和亟待解决的紧迫性问题，成为了中国社会公认的政策风向标。你可以列举众多关于一号文件发布与执行中的现实问题，但你无法否认这些文件的发布与执行,对于推动中国农业农村发展的历史贡献。

1.一号文件是目标导向的路线图

每个一号文件都是针对当前的具体问题，要求作为重中之重，明确为各级党委、政府的工作目标，有利于动员全国上下力量，整个各个各部门资源，分别在每年逐一集中解决中国农村改革这个长期性的世纪难题。有人认为，这么多一号文件目标都很高远，但雷声大、雨点小，达到预期效果的文件不多。为什么会这样呢？这是因为农业、农村、农民的现代化是一个动态的过程，而不是一个静态的结果，不同的阶段具有不同的问题和矛盾，赋予了不同的目标和任务，每个一号文件在执行的过程中都要适应这种变化，朝着现代化的远景每一年向前一步就是巨大的成就。同时，一号文件只是一年的政策任务，不是长期的政策任务，而且政策的执行效力取决于很多方面的因素，包括国际国内环境、国民经济发展形势、各个地方和各个部门的资源能力等，造成有些措施和有些地区、有些部门执行得很好，有些措施和有些地区、有些部门就挂了空挡。像十八届三中全会是一个很好的文件，但我觉得很多好的改革方针没有落实下来，为什么？就是因为国外内政治的环境，在文件发布后遇到了突发性问题，包括南海问题，一带一路问题，从严治党问题等，分散了决策层的行政资源，无疑就影响了文件的执行力。

2.一号文件是政治保障的压舱石

尽管农业是不可替代的战略产业，但在工业化、城镇化的进程中，农业在国民经济中所占份额呈逐渐下降趋势。与此同时，非农产业的高附加值和增长的快速性具有难以抵御的诱惑力，农业的战略位置最容易被人忽视。对于各级地方政府来说，城镇化的诱惑力太大了，工业化的诱惑力太大了，都能带来高额的经济效益，高额的财政收入，而发展农业是没有多少回报的，大多时亏本的买卖。如果缺乏政治约束，没有多少地方政府会对发展农业感兴趣。在这个时候，尤其是在中国，必须要用政治来保障发展方向和战略决策，一号文件就是党中央用以发挥战略目标导向作用和组织保障作用。中央一号文件作指挥棒，全党各级都要服从国家发展大局，决不能战略短视，急功近利，这就是一号文件其中的一个最大的政策效应。中国经济发展能够快速发展到今天，工业化、城镇化能够这样顺利推进，在某种程度上，一号文件就是压舱石。

3.一号文件是社会共识的聚光灯

中国是个10多亿人口的大国，特别是在改革开放以来，市场主体的多元化、经济利益的多元化，社会阶层的多元化，如果不能对国家重大战略形成共识，社会发展就会迷失方向。比如有一些这样的观点，认为中国的粮食供给完全可以由市场调节。最突出的是以茅于轼为代表，甚至提出不要搞什么耕地红线。那拿当前的情况来说，农产品市场价格国内外倒挂，国外农产品价格那么低，国内农产品价格那么高，是不是可以按照国际分工比较优势理论全面进口农产品？像菲律宾、越南、朝鲜这些中小国家可以，中国这样的人口大国，不仅仅是一个谁来养活中国的世界难题，还有一个对粮食有着巨额需求的中国来说，就意味着形成了占据垄断地位的粮食卖方市场，占有对农产品市场价格的绝对定价权，粮食价格必然会不断翻番。因此，无论哪一届领导人，都将三农问题作为重中之重。谁敢轻视农业？万一出了问题谁能够承担起这样的历史责任？在中国你这个领导不懂农业，就不懂中国的国情。所以，一号文件对三农问题凝聚社会共识的作用非常明显，在今天，大多数中国人对农业是国民经济的基础地位的认识已经毫不动摇。

问题明确了，方向正确，哪怕每一个一号文件只解决一个小问题，但始终沿着确定的一个方向向前迈进，即使走慢一点没关系，最后的效果就非常明显了。如改革开放到现在，从食品短缺的饥饿时代，到现在要求粮食去库存的时代，农业从来没有像今天这样高水平的生产能力。不愁生产不出，只愁卖不去。所以，一号文件的真正意义不是落实了多少，中国这么大的战略问题也不是靠一个文件就能够解决的，而是明确了国家战略方向，避免犯颠覆性的错误。

   （作者系湖南省社会科学院农村发展研究中心研究员,本文节选自作者在湖南省社科院农村发展研究中心举办的“历年中央一号文件回顾与展望”研讨会上的发言录音整理文本之一，题目为编者所加，未完待续）

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