相比明斯基时刻，我更担心穿透式监管

供给侧改革，一场从实体经济降能减负烧到金融领域去杠杆的监管大火，越烧越烈。

相比于以前，我们经常提及普惠金融，小微金融，科技金融和创新金融，近一年多以来，我们更多的强调金融强监管，所谓的防范系统性风险。

刚刚卸任央行行长的小川先生于2017年在多个场合提及了这样一个概念：中国的明斯基时刻。所谓的明斯基时刻指的是：“经济长时期稳定可能导致债务增加、杠杆比率上升，而一旦杠杆率超过收支平衡的临界点，资产价值崩溃的时刻就要到来。”那么什么是中国的明斯基时刻呢？即中国金融资产价值的崩溃时间点。

当经济进入新常态之后，实体经济复苏乏力，GDP增长速度维系仍以政策性刺激为主，内生性动力欠缺。但是相较于步履艰辛的实体经济而言，中国近年来的金融却异常火爆；全民金融，全面金融的趋势似乎不可阻挡。

主要原因如下：一是由于居民收入增长速度低于GDP、财政收入和通货膨胀的加权增速，收支焦虑异常严重。二是不断的政策变化使得中国社会长期缺乏明确的变迁预期和财富权属预判，导致我们的金融投资者更多地倾向于短期交易，尽快实现财富保值。三是改革开放几十年来，民间积累的财富在多元化比较投资渠道的吸引下发生了流量转变，尤其是城乡二元体制下的农民储蓄，大量的“反式结余资金”（简单解释为：获取城市工人工资，按照农村标准消费，所形成的结余资金要远多于在家乡务农和务工收入）和少量的半闭塞信息使得乡村成为金融投资的新生力量和金融诈骗的泛滥区。

按照常理，除了如不良资产处置、风险衍生品等少量金融业务逆周期发展外，大部分金融业的发展仍然是顺周期而为。但是，中国的金融业似乎在主线上走入了逆周期的发展路径。

高层无理由不相信这种反常发展现象是“回光返照”或者说是黑夜前的黄昏。于是，本着错杀一千也不可放过一个的理念，逐步从2016年开始强化金融监管，严防死守金融底线，防范系统性金融风险的发生。2016年春天以国办名义发布的《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》当中，比较鲜明地提出了“穿透式监管”这一监管行为概念。

那么回过头看，为什么这一强监管理念落地首见于互联网金融风险整治当中呢？

接下来一年，证监会发布《区域性股权市场监管管理试行办法》，要求对理财、合伙、分拆发行证券等穿透核查投资者是否为合格投资者。2017年4月，针对银行业发展的一系列监管文件出来，监管对象扩展到债券，并重申同业业务中采用穿透管理，直至基础资产。其中保监会最先开始对保险业公司股东进行“X光式”监管，其在《关于进一步加强保险公司开业验收工作的通知》中，要求“将对相关股东资质进行穿透性核查，要求详细说明股东资质变化的情况及原因。”

这些文件真的只是近一年多以来汗牛充栋的监管规范中微不足道的几个而已。再来回答前面的那个问题，为什么这场监管大火要从互联网金融领域开始燃起？它的可燃点在哪？

我们假设防范系统性金融风险本身在当下是必须的。穿透式监管理念的提出和实践逻辑还有另外一层重要规律可以提炼，那便是借此机会摸清民间金融参与力量的根本状况，推动部分民间金融公有化，部分涉黑涉腐的金融业脱黑化，部分民间金融力量规范化（控制下发展）。与“以彼之矛，攻彼之盾”的监管政策相比，我们还配合着出台了新一轮的打黑除恶政策，这其中明确强调“扫除黑恶势力的经济基础”，而监管高层认为民间金融业的发展很大程度上与黑恶势力之间是“相辅相成”的。所以，看似本无关联的社会治理手段实际上是一套组合拳。

与此同时，互联网金融对传统金融业的冲击亦是强化此次监管的重要原因。传统金融业都由公有制性质的企业掌握，是国民金融；而互联网金融在很大程度上是市民金融。以传统商业银行为例，其价值创造主要依靠大型企业客户的贷款需求以及高端零售客户的综合贡献，提供安全、稳定、低成本和低风险的综合金融服务已成为各家商业银行发展的方向。而互联网金融的主要客户群体则是中小型企业及追求时尚的青年人和广大普通市民，并弱化了客户群体的社会背景、学历水平、资金实力等因素，专注于为客户提供快捷，低成本的通用服务。在这一变革的背景下，互联网金融在降低服务成本的同时，也改变了投入与盈利的实现方式。这对商业银行的经营理念、服务模式和盈利方式都产生了重大冲击。

这种冲击本身是几十年前放宽民营经济时所不曾预料的。我们一直强调的是“鼓励、支持非公有制经济发展”，然而现实情况是，只要我们不限制，非公有制经济就能借助现代信息和科技技术，在经济规模，质量和受众对象上实现弯道超越。这种现实和趋势摆在面前的时候，着实让内内外外的人都大吃一惊。当竞争对手逐渐成长为“威胁”时，就由不得我们开始不重视他了。一旦超越了所谓的“安全距离”，人就会本能地保护自己，顾不得一开始所表现出的绅士风度。

最后，更为深层次的原因在于，错综复杂的多层次组织架构使得民间金融业的发展扰乱了某些政治监管的视线。变革时代的变革举措需要大量的权力推动与推动者权威的盛行。大量的权贵资本通过层层嵌套衍化为民间组织，从事依法纳税的民营企业，而上游股东对公司的操控更多的是输送相应的资源。在这种情况下，很多民营金融业成为了少数阶层利用权力洗刷转移公有资本谋利嫌疑的工具。集体威权型的国家结构当中，政治权力与财富资本本身具有高度融合性和高度分离性，当然这种看上去互相背离的情境在实质和形式上得到高度融合。为了对政治权力基础的摸排，我们需要穿透式监管这样一个一举多得的监管工具掌握股东背后的股东，也就是“穿透识别实际控制人、最终受益所有权人，并审查其资质”，要确保资产属性。

同时，从构建总体国家安全观出发，强化金融业监管，直指实际控制人资质，是为了避免金融命脉通过VIE股权架构模式被国外实际控制，从而影响国家安全。金融安全本身不仅仅是资产财富安全，更重要的是金融信息安全，信息整合下的大数据可以直面一个国家的经济全貌。从棱镜门到监听门事件，重要信息的保密性安全性已经成为总体国家安全观的主要一极。因此，在经济工作会议和金融稳定委员会成立会议上，我们旗帜鲜明地提出：金融安全就是国家安全，金融安全必须掌握在我们自己的手里。在混合复杂，目标多重的背景下推动此次金融监管改革，随之而来的是暴风雨式的罚单漫天飘落。

5月4号，新成立的银保监会开出了成立以来的第一次罚单，第一次一口气开出10张罚单，其中招商银行罚没合计6573万元，兴业银行领罚5870万元，浦发银行罚没合计5856万元，合计近2亿元，违规行为主要涉及理财、存贷款、同业等业务。同时，三家银行6名责任人因对理财业务、贷款业务、同业业务及返售业务项下基础资产的不合规问题负有责任而被处罚，合计罚款金额35万元。此外，还有一家金融租赁公司受罚。在此之前，民生银行，邮储银行各地分行也先后遭受大额罚单。此外，2018年以来，证监会继续保持对股市的强监管态势。对于上市公司的违规行为，处罚日渐严厉。据统计，截至目前，深市和沪市已有88家上市公司收到监管层罚单。其中，过半公司因未及时披露公司重大事项被罚，浦发银行领罚款最多，累计超过5亿元。

从监管被罚事由来看，主要是金融业务违规行为和信息披露义务履行不彻底。实际上，这种处理思路背后所蕴含的深刻逻辑，就是以金融业务为代表的市场经济行为要处于最高监管层以下，市场经济自由永远是相对的，不说完全透明式监管，最起码也要实现关键环节的半透明监管。

管控和治理危机或困境的出现根本可以分为两类原因：第一，治理者本身衰弱；第二，被治理对象日益强大且不为人所知。明斯基时刻代表了前者，那么，当下的穿透式监管则是为了应对后者。当然，我们也做了大量的保障性措施防止改革开放几十年来的社会财富因为监管变革被稀释。所以，坚持总量不变，有升有降的总体思路下，我们将重新对社会财富分配进行格局化调整。当然财富格局化调整的正外部性将由谁享受，负外部性将由谁承担，目前尚不明晰。

当下制度中的穿透式监管，主要用“实质大于/重于形式”，以向上（股东和投资者）、向下（产品）穿透的方式，去扩大审核资质（如股东、实际控制人、投资者等）、资金流向、资金来源等指标是否满足金融监管的要求。涉及业务认定、信息披露、权益的持有、资质认定、关系认定、资金来源与去向等行为。

而所谓的实质大于形式，是一个从经济学乃至会计学当中被延伸扩展到经济法乃至法学当中的概念。由于学科本身的独特性，实质大于形式在经济法规制当中的运用往往偏离了其原有的经济学基础，成为权力部门干涉市场经济自由组织架构，交易形式的滥用法宝。由于规范本身是滞后于市场变化的，因此，用已经落后的规范手段来否定交易创新则会严重抑制市场活力。

当然，是不是实质大于形式的规制手段运用就一定有问题呢？那也不见得，但是这种“只要能达到好的结果，就要使用”的规制思路存在严重的逻辑缺陷。因为，这种规制手段适用的效果本身是不稳定的。损益相抵，则会稀释原本期待的规制效果。更严重的原因在于，目前我国确立“实质大于形式”及类似判断规则的法律规范中，对规则的具体适用往往非常模糊，对于何谓实质、何谓形式，基本上没有明确的适用规范。立法上欠缺行为规范，司法中欠缺裁判规范，于是，这样的类似规则就成了任意解释的重灾区。

穿透式监管在根本上与“实质大于形式”的判断规则是一致的。“实质”之所以要冲破“形式”的束缚，只有一个原因，就是“形式”在一定角度上歪曲了交易或事项的经济本质。实质法治虽然具有超越形式、打破程序的特征，但它并不完全否定形式和程序，只有在恪守形式或程序产生实质不合理的结果时，才冲破形式或程序的固化框架。

因此，以实质重于形式规则在税收征管领域的适用为例，我们应当通过提高形式的可恪守性来缓解经济实质主义的适用，也就是说不断提高立法技术，加快税法理论研究，推动对金融商业交易纳税规则的创新，使税法规则保持与时俱进的同时强化对税法进行实质解释；在规则不明时，对法律文本的解释应当坚持实质解释原则，而不是转而对交易事实进行实质认定，这样能够有效实现纳税人权利保护。有人认为，法律具有天然的滞后性，因此无论如何也难以与金融、商业创新同步，因此仍然通过立法技术革新来保证完全纳税。此种质疑实际上是一个伪命题，因为市场主体趋利性质无法改变的情况下，节税避税行为是不可避免的，就好比再严密的刑法也可能会放纵本应受到惩罚的罪犯。这应当算作是一种程序正义的成本由全社会共同负担，因为“相对于经济实质主义对法治秩序所带来的冲击，这种后果是可以接受的。”

我们国家的金融格局从政策规范上来说是分业经营，但是随着互联网金融的兴起、市场主体设立和准入门槛的降低，各主要金融机构在经营主业的同时会兼顾通道类业务。而且从现有趋势来看，通道类业务成为了金融机构新的利润增长点。所以，我国实际上已经形成了金融混业格局。尤其是集团公司的协力发展，尽管其子公司仍然坚持分业经营模式，但是整个集团往往拥有证券、保险、银行、融资租赁、资产处置、信托等多种金融业牌照。而这些法律人格上相对独立的分业主体在市场交易活动中往往是“一致行动人”。银保监会的合并正是反映了混业监管的大趋势，而金融发展稳定委员会则在一行两会之上，成为强化混业监管的议事协调机构。

2017年10月，前央行行长小川先生公开表示金融稳定发展委员会未来将重点关注四方面问题：一是影子银行；二是资产管理行业；三是互联网金融；四是金融控股公司。一些大型私人企业通过并购获得各种金融服务牌照，但并非真正意义上的金融控股公司，其间可能存在关联交易等违法行为，而我们对这些跨部门交易尚没有相应的监管政策。

当然，采取分业监管还是混业监管本身没有优劣之分，这取决于金融业发展态势和监管便捷、高效。我们需要担心的是，目前的监管趋势混同了“混业监管”和“穿透式监管”这样两组概念。

 

实际上，穿透式监管的对象应当仅仅限于交易客体。但是我们已经将这种监管思路扩张到主体-行为-客体这三个层面当中了。从表面上看，这是所谓的监管统一；但是举个不恰当的比喻，碗是用来盛饭的，将其用于喝水就会有很多不便。所以为了形式上的监管统一，我们将本只能着力于一点的工具扩张到全局，则会产生严重的副作用。更何况，着力于局部的这一点工具本身就需要谨慎使用。一旦适用扩张，机械理解规则的情况将会时有发生。

与此同时，最可怕的情况是监管部门习惯了“穿透式监管”这一管理工具，这是他们手中的尚方宝剑，也将是市场化金融业企业的定时炸弹。这样一种单刀直入式的监管模式确实便捷、高效，但是这会严重限制监管技术和水平的发展，所谓的“以不变应万变”就是监管惰性和随意性的表现。另外，监管部门要准确定位自己的功能和作用，其不仅仅是开罚单的，更重要的目标是推动、促进金融业市场的健康发展。

当我们习惯了用打点滴治疗感冒之后，似乎已经忘记了肌肉注射，吃药乃至白开水的作用了。

作者简介：徐梦堃，专业说相声，业余学法律。

本文责编：钱 玥

本期编辑：田 英

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