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如何避免“好了伤疤忘了疼”？专家建议：将疫情分级分阶段应急管理纳入相关法规
作者|周宏春（国务院发展研究中心研究员、网易研究局专栏作家）
发了“新冠疫情肆虐背后《传染病法》亟需细化”一文后，总感觉意犹未尽，因为需要完善的法规制度还有一些，包括《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发事件应对法》等，均没有涉及。
一、完善制度符合事物发展的一般规律
人的认识，总是要在实践中不断提高的，而制度也要在实践检验中不断完善。任何一次突发疫情的出现，均是完善相关制度的极好机会。如果最初的制度是系统设计，通过实践检验并修订完善，则可以使制度有更强的针对性和可操作性。
熟悉制度经济学的人都知道，有一个“送犯人”的经典故事。大意是：15世纪英国要将犯人运送到澳大利亚。英国是市场经济国家，他们按市场经济规则选用私人公司承担海上运送任务。经过一段时间后发现，犯人死亡率较高，最高的一船达到47%，平均约13%。英国政府认为，那些犯人罪不至死；将犯人运到澳大利亚不是要那些人的命，而是给犯人一个改过自新的机会，并推动当地的发展。死亡率高就与初衷不符了。于是，英国掀起了改革制度的讨论。有的绅士建议，改善船上犯人的伙食；有的绅士建议，将船主集中起来学习，要求船主善待犯人；有的绅士建议，派医生到船上给犯人看病，等等……这些建议采纳后有一些效果，犯人死亡率下降了一个多百分点，却发现派到船上的医生也有失踪的情况，后经调查发现是被船主推下海了。这时，一位绅士建议，改变报酬方式，由按上船人头改为按上岸人头付给报酬，其他制度不变，犯人死亡率一下子降下来了，由10%以上下降到1%多一些。
故事说明两个问题，一是制度对任务目标完成非常重要，二是目标导向更为重要；由原来的将犯人运过去变成了将犯人顺利运到，含义的细微差别出现完全不同的结果。
二、修改相关法规制度是形势发展之需
虽然2003年SARS后我国制定了一系列与疾控和突发事件应急管理有关的制度，如《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等，对这次新冠肺炎疫情防控和应急管理产生了积极作用。但是，公众的诉求、技术进步及本次疫情中出现的一些新情况和好做法，与当时相比发生了很大变化，这就要求修订和完善制度，以促进社会的不断进步。
从公众诉求看，随着人民群众生活水平的不断提高，不仅开始重视健康养生，对动物保护等也有了新的诉求。习近平总书记强调指出，做好疫情防控工作，直接关系人民生命安全和身体健康，直接关系经济社会大局稳定，也事关我国对外开放。人民的幸福感不仅来自于日常生活，也来自于危机时刻国家体系所能提供的保护。技术进步，尤其是通讯、交通等技术的快速发展，人们获得信息的渠道越来越多，也与2003年完全不同。
从这次新冠肺炎疫情阻击战的实践看，中央确定的防控任务是逐步推进的。最初发现没有地方隔离发热病人，于是效仿2003年防控SARS建小汤山医院的做法，启动了“火神山医院”和“雷神山医院”建设；为解决发热病人临时隔离问题，启动“方舱”医院建设，以保证发热病人能得到收治和隔离（应收尽收）。随着地方医务人员力量不足信息的增多，中央先后启动分片支持、抽派部队和地方医疗人员支持等行动，对迅速控制湖北疫情、全国性复工等起到了非常重要的作用。这些成熟做法，应增加到《突发公共卫生事件应急条例》等相关法规条款中，以便对未来的疾病防控起指导作用。
三、确定分级分阶段应急管理十分必要
新冠肺炎疫情，由武汉市扩散到全国，乃至世界上许多国家对我国采取旅游入境人员限制管理，构成了国家的紧急事件。从国际经验看，由于重大疫情的不确定性和对经济社会发展的破坏性，需要在国家层面快速统筹资源调配，集中力量应对突发疫情。从实践看，我国已经这样做了，不仅切实可行而且也行之有效。那么，要不要按紧急、危机、风险等分级管理，分级管理划分标准是什么，如何划分国家和地方的疫情防控职能等，都应该在相关法规中加以规定，以便未来的防控有法可依。
从法规角度看，如果在国家层面有一个分级、紧急管理规定和阶段划分，有些问题就会避免。例如，如果在法规中明确规定，专业性问题要征求专业部门意见，疫情上报时间不超过2个小时，疫情的防控情况会好得多；如果在不同阶段采取不同的法律规定，选择性执法情况会减少。前期如果没有厘清事态的性质，难免出现选择性执法或政策执行走样；后期如果没有声明进入紧急状态，可能会增加后续行动或处理的巨大成本。
阶段性防控目标也需要确定。因此，应当明确规定防控的阶段性目标。就当前而言，是应收尽收，还是不传染，甚至不死人，也需要明确提出。否则，一些地方运动式、过度的防控做法，会影响习近平总书记提出的“一手抓防控，一手抓复工”的要求落地，甚至影响全面小康社会目标的实现。
四、开展总结评价，以提高我国的突发疫情管理水平
这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。实践中，一些做法仍需要改进。如疫情出现后主要是按疾控管理的，而没有按照风险进行管理；无论是国家和省市卫健部门，还是省市级和国家疾控系统，主要采用SARS管理的成功经验：在防控传染途径与强度上，以防控外来入侵为主，即使武汉军运会演习也是如此；加之早期不会“人传人”的新闻报道，不排除误导决策者和公众的可能。
2003年SARS爆发后，国家投资建立了疾控系统，包括监测、预警机制和预案等，近年来各地又纷纷推进大数据、智慧城市等的建立。在本次新冠肺炎疫情防控中，是否发挥了作用，发挥了什么作用等，应当进行总结。“养兵千日用兵一时”；此外，重大疫情的防控重点在于“防”而不仅仅是“控”。应针对疫情暴露出来的短板和不足，完善突发传染病等重大公共卫生危机的信息监测体系和预警机制，特别是要保证疫情信息的传送渠道畅通，并在制度上确保监测、预警等相关信息平台的透明性、联动性和可操作性，以准确判断疫情特征和发展趋势，统筹做好预案，真正做到可防可控。
五、依法防疫，筑牢人民群众生命安全防线
建立健全防疫法规体系，理顺法规关系，进行合宪性审查，形成良法基础，并力求使执法、司法、全民守法水平上一个台阶。切实做到各方力量群防群控、联防联控。加大资源投入和政策保障力度，增强基层公共卫生应急管理能力，优化现有公立医院、专门医院、社区医院的规划建设，完善分级诊疗；加强人才培养，优化专用资源和物资的生产、储备和调运机制，以保证紧急事件出现时能“用得上”。
要保障医务人员的安全。要严密防范疫情防控期间的各类涉医违法犯罪行为，对侵犯医务人员人身安全、扰乱正常医疗秩序的行为予以严肃查处、严厉打击，为医务人员和广大患者创造良好诊疗环境，全力保障疫情防控工作顺利开展。医务人员的安全保障，不仅应在疫情防控期间得到保障，在平时也应该得到保障。
应加大宣传和普及疫情防控知识的力度，确保疫情发生时老百姓能有效自我防护，在思想上、心理上筑牢“第一防线”，完善疫情防控体制机制，全社会要切实树立重大疫情防控和国家公共卫生意识，培养全民在重大疫情面前思想上不麻痹、意识上不淡漠、心理上不脆弱的综合素质能力。
综上所述，新冠肺炎疫情，呼唤法规制度的修订完善，以免“好了伤疤忘了疼”。应依据新冠肺炎疫情防控实践，完善法规制度，提高治理能力，实现治理能力现代化。
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