智慧治理||上海市推进治理数字化转型实现高效能治理行动方案
推进治理数字化转型
实现高效能治理行动方案
发布日期：2022-01-13
治理数字化转型是推进超大城市治理体系和治理能力现代化的必然要求。为深入贯彻党中央、国务院关于数字中国建设的战略部署，全面落实市委、市政府关于全面推进上海城市数字化转型的要求，加强数字政府建设，推进治理数字化转型，制订本行动方案。
一、明确总体要求
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，认真践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，深入推进政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”，主动顺应数字时代新趋势，树立城市生命体有机体理念，协同推进数字经济发展、数字社会建设和数字政府转型，通过治理数字化转型整体驱动城市治理模式变革、治理方式重塑、治理体系重构、治理能力升级，以高效能治理全面助力高质量发展、赋能高品质生活，全力打造科学化、精细化、智慧化的超大城市“数治”新范式，全面提升城市能级和核心竞争力，努力探索一条符合超大城市特点和规律的治理新路子，不断提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。
（二）基本原则。
——统筹规划，整体协同。坚持将党的全面领导贯穿治理数字化转型各领域各环节，完善总体规划，优化整合治理资源，聚焦数字化基础设施和政务服务、城市运行等综合应用，推动集约化建设和运营，实现跨区域、跨部门、跨层级协同管理和服务。
——创新驱动，数据赋能。坚持需求导向、问题导向、效果导向，通过技术创新和制度创新“双轮驱动”，撬动治理领域改革创新。充分发挥大数据对政府管理、服务、运行的深度赋能，实现数据与业务应用深度融合。
——普惠包容，共建共享。坚持广纳群言、广集众智，确保数字化治理审慎适度、富有温度，弥合“数字鸿沟”，让人民群众成为治理活动的积极参与者、最大受益者、最终评判者。
——强本固基，安全可控。坚持信息安全底线思维，坚持开放创新与安全可控并重、促进发展与依法规范并举，推动安全防护与系统建设同步规划、同步建设、同步运行，切实强化重点领域关键信息安全保障。
（三）主要目标
全面构建体现整体性转变的功能系统、支撑全方位赋能的技术框架、适配革命性重塑的治理格局，基本建成以智慧精细（Smart）、以人为本（Human-centered）、安全可靠（Guaranteed）、迭代优化（Optimized）、实战管用（Verifiable）（寓意SH-GOV，即上海城市治理）为主要特征的现代化治理体系，为建成具有世界影响力的国际数字之都提供坚实支撑和治理保障。到2023年，上海全面推进治理数字化转型取得显著成效，初步形成引领全国的超大城市治理新模式。
二、推进“三大治理”应用体系建设
（一）提升经济治理数字化水平，服务经济高质量发展
重点依托法人数据库，推动数字技术在企业全周期服务、综合经济运行、综合监管等领域深度应用，助力打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境。
1.拓展面向企业的全周期服务体系。坚持服务思维，围绕企业经营全周期、产业发展全链条，提升服务企业质量和效率。构建企业开办、变更全程网办服务体系，优化企业注销流程和服务，全面推开“证照分离”“一业一证”改革，完善国际贸易“单一窗口”功能，提升准入准营准出便利化水平。深化工程建设项目审批管理系统建设，优化公用事业接入服务办理方式，拓展“互联网+不动产登记”覆盖面，进一步提升工程建设项目审批效率和服务水平。围绕惠企政策、普惠金融、综合纳税、专项资金、用工就业、服务贸易等领域，整合优化各类应用场景，实现服务事项点单式申请、非接触式办理，企业信息精准匹配、惠企政策免申即享。依托“企业专属网页”等，利用人工智能分析、知识图谱建设、个性政策标签等技术手段，提供智能查询、办事服务、政策精准推送、诉求反映等服务，助力企业办事从“能办”向“好办”“愿办”转变。做强“一网交易”服务功能，整合公共资源交易信息，以服务清单为抓手，为市场主体提供“一站式、全业务”便捷交易服务。
2.构建智能化综合经济运行分析体系。以数字化手段助力经济运行提质增效。依托经济社会发展综合数据系统，汇集各类宏观经济数据，集成经济运行监测分析、GIS应用、可视化展示等功能，实现全市产业发展的态势全面感知、资源统筹调度、趋势智能研判。深化经济风险洞察应用场景，分析宏观、中观、微观经济活动核心要素，强化风险研判、线索核查、案件侦查等功能，提升经济领域风险防范和化解能力。
3.构建数字化综合监管体系。数字化重构监管模式，提升监管效能，促进市场更加公平、更有效率、更富活力。探索利用数字化手段，提升对信息贩卖、网络诈骗、滥用用户画像、违法跨境数据传输等风险的发现和处理能力。构建覆盖市、区、街镇三级的统一综合执法平台，重点打造“一中心、两库、三应用”，实现对执法行为的全程动态监管，有效支撑基层综合执法改革。深入推进“互联网+监管”，提升一体化在线监管平台能力，加强监管数据归集共享和有效利用，推动跨区域、跨部门、跨层级协同监管。运用远程监管、移动监管、预测预警等非现场监管模式，提升监管智能化水平。推行信用监管，按照信用风险分类实施差异化措施，提升监管精准化水平。
（二）提升社会治理数字化水平，共建美好和谐社会
重点依托自然人数据库，推动数字技术与社会治理深度融合，着力提升基层治理、个人服务、法治等领域数字化治理能力，实现人人都能有序参与治理、人人都能切实感受温度。
1.构建党建引领的基层治理体系。强化党建引领、共建共治，形成系统融合、数据融通、多方参与的基层治理新模式。推进基层治理相关业务融合协同，扎实推进“五级应用”，夯实社区主题数据库，统一标准规范，融合各类社区核心数据资源，减少基层重复采集，全面赋能居村干部、服务居村民。持续完善智慧党建信息化建设，打造智能便捷、线上线下结合的数字化党群服务体系，加强数据分析应用，有效支撑居村换届、基层治理等场景。依托政务公开、人民意见建议征集、居社互动等渠道，助推社会多元主体参与基层治理，提升基层共建共治水平。
2.打造面向个人的数字服务体系。坚持用户思维，依托“一网通办”市民主页和“随申码”，打造从出生到养老的数字生活服务体系，保障底线民生，拓展基本民生，提升品质民生。围绕幼有所育、健康医疗、交通出行、学有所教、文旅休闲、住有所居、绿化环保、弱有所扶、拥军优抚、老有所养、公共法律服务等领域，拓展个人事项服务场景应用，不断提升服务的标准化、便利化、智能化水平。优化线上线下多渠道服务，扩大24小时不打烊自助服务和15分钟服务圈覆盖范围，持续惠及更多人群。鼓励市民通过“一网通办”市民主页参与个人数字档案建设。
3.打造全流程协同的数字法治体系。打通政法系统各单位信息系统，共享数据资源，实现公检法司和相关行政执法部门之间高效联动。依托刑事案件智能辅助办案系统等，持续拓展应用范围和覆盖范围，打通行政执法、审判检察、司法行政相关业务流程，形成线上线下一体化的业务管理闭环。推动政法工作有关要素、流程、指标、制度标准化、规范化，完善要素化智能审查、大数据辅助量刑、多媒体辅助办案等数字化应用模块，提升政法业务办理效率和规范化水平。构建智能化矛盾纠纷化解体系，实现“智慧调解”系统、“一站式多元解纷”系统、公安“110”警务系统全时空、全流程对接融合，推动矛盾纠纷调处从各部门“单打独斗”向多部门“协同作战”转变。
（三）提升城市治理数字化水平，建设标杆智慧城市
重点依托空间地理数据库，聚焦城市运行数字体征，打造城市规划、建设、管理、运行的数字化综合应用，提高治理精细化水平，让城市更有序、更安全、更干净。
1.构建自然资源高效利用体系。以数字化手段重塑国土空间规划和自然资源利用模式，在城市精细化管理中发挥基础性、引领性作用。建设空间地理资源系统，融合自然资源执法监控展示、地质灾害监测预警等功能，运用AI自动判图、三维建模、大数据融合分析等技术，实现对全市规划实施情况、自然资源集约节约利用情况和地质灾害的实时感知、智能分析、安全预警，持续提升国土空间规划实施和自然资源管理调配水平。
2.构建城市精细化管理体系。运用海量数据和智能算法，提升超大城市精细化管理水平。基于“一张图”建设城市CIM（城市信息模型）底座，叠加BIM（建筑信息模型）、物联网等数据，推动数字孪生城市建设。以城市网格化综合管理信息平台为基础，建设城市精细化综合管理平台，整合工程建设项目监管、城市基础设施运营管理、城管执法等功能，深化工地监管、违建治理、绿化养护、非现场城管执法等应用场景，提升网格化智能管控效率。推进“智慧小区”试点建设，提升小区基础设施和房屋安全管理水平。建设民防运行智能监控系统，推动在用民防工程安全使用管理和民防特种救援处置应用场景建设。基于时空基准，推进北斗系统在新基建、交通物流、灾害监测等领域规模化应用。
3.打造平安上海金字招牌。聚焦数据驱动和场景应用，打造风险智能管控、隐患动态清零的城市公共安全体系。完善智能安防感知“神经元”，优化点位布局，推进多元前端公共视频资源联网整合和对图像视频的识别分析，提升视频图像智能化应用水平。织密智能安防网络，针对大客流监测、数字防疫等应用场景，融合基层实有人口管理、非警务警情分流、违法犯罪侦查打击等功能，提升城市公共安全风险预知、精准指挥和高效处置能力。强化道路交通安全管理，持续迭代公安道路交通管理（易的PASS）系统，完善危险化学品和渣土运输车辆监管查处、道路隐患摸排和道路交通调节优化等功能，有效释放路网通行潜力，降低事故发生率。
4.建设快速响应处置的韧性城市。聚焦风险发现、智能分析、协同处置，构建弹性适应、具备抗冲击和快速恢复能力的城市应急管理体系。深化应急管理综合应用系统建设，构建应急感知网络和通信网络，汇集监测预警多源数据，为应急管理业务应用赋能。构建灾害事故预防体系，整合危险化学品全过程监管、自然灾害风险综合监测预警等功能，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别、预报预警能力。构建应急综合救援体系，融合智能应急联动处置、防灾减灾救灾综合应用、应急物资储备等功能，增强跨区域、跨层级、跨部门快速响应和联勤联动能力。健全公共卫生应急管理体系，建设疫情防控管理平台，聚焦公共卫生突发事件应急处置、疫苗接种、冷链物流管理、病媒生物监测等领域，建成国内领先的疾病预防控制智能体系。
5.构建数字生态环境保护体系。强化智能精准的生态治理，更好支撑生态宜居城市建设。建立健全“天空陆海”一体化生态环境智能监测网络，围绕大气、地表水、扬尘、土壤、噪声、辐射等环境指标，融合固体废弃物综合监管、水务综合管理、精细化气象管理、土壤污染防治综合监管等功能，增强对生态环境的精准把控能力。构建生态协同治理体系，开展河湖长管理、供排水管理、长江禁捕智能管控等建设，推进生态环境、规划资源、水务、绿化市容、农业农村、气象等多部门联动，提升山水林田湖草沙等生态要素治理水平。持续完善能源发展和综合利用机制，加快构建重点领域、重点行业碳排放智能监测和动态核算体系，助力达成碳达峰、碳中和目标。
三、深化“两张网”改革举措
（一）构建“一网通办”全方位服务体系
聚焦“高效办成一件事”，以“一网通办”总门户和“随申办”为总入口，实现与群众和企业生产生活密切相关的服务全覆盖。
1.深化业务流程再造。持续推进减环节、减材料、减费用、减时限、减跑动，为市场主体减负松绑，为市民群众提供便利。深入推进“一件事”改革，坚持市领导牵头推进工作机制，批量新增“一件事”，优化已上线“一件事”。全面落实“两个免于提交”，切实让群众和企业在实际办事中少交或不交材料。推出“好办”“快办”服务，围绕高频服务事项，实现申请条件预判、申请表格预填、智能审批等功能，提供极简易用的办事体验。逐步加大公共信用信息在政务服务中的应用。
2.推动线上线下融合。深化政务服务中心标准化建设，全面实施“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的综合窗口改革。推进“两个集中”改革，实现企业事项向区行政服务中心集中、个人事项向街镇社区事务受理服务中心集中。深化跨区域通办，推动全国“跨省通办”事项率先落地，打造“免证长三角”，实施“全市通办”负面清单管理。完善“好差评”制度，加强“好差评”数据分析研判，以评促改。提高普惠化服务水平，开展“长者智能技术运用能力提升行动”和适老化、无障碍改造，推进传统服务与智能创新相结合，提升各类人群办事便利度。
3.提升用户使用体验。持续完善“一网通办”总门户和“随申办”，优化服务事项接入模式，做优做强“随申办”发现频道，建设“一网通办”国际版、“随申办”国际版和“随申办企业云”，加快各区政务服务移动端应用整合。建立完善“一网通办”线上线下帮办制度，持续提高在线智能客服“小申”服务水平，建设标准统一、内容完备的“一网通办”知识库。
（二）构建“一网统管”观管防有机统一体系
围绕“高效处置一件事”，深化“三级平台、五级应用”架构，形成左右连通、上下贯通的“王”字型结构，加快层级联通、风险发现、流程再造，推动实现“一屏观天下，一网管全城”。
1.打造全时空智能发现体系。建立完善城市运行数字体征，打通宏观、中观、微观三个层面全域数据，对城市运行状况进行体检，及时发现城市运行中的问题，全面赋能城市治理。加强“网络端”舆情捕捉和监测，强化对预警性、苗头性、倾向性问题信息的收集、研判、跟踪，形成高效预警、闭环管理。深挖“感知端”应用价值，整合各类泛在感知设备和碎片化的物联感知数据，加强社会第三方数据应用，全方位、多角度汇集多维、海量、鲜活数据，实现城市生命体征全量实时掌握。强化“市民端”哨点作用，通过“随申办”互动频道建议征集、“随申拍”、12345市民服务热线等途径，为“一网统管”提供鲜活的“市民侧”数据来源。
2.打造智能化融合指挥体系。构建高效联动的指挥体系，打通市城市运行管理中心、市级专业指挥中心以及16个区城市运行管理中心“大动脉”，支撑现场决策、统筹支援、移动指挥，实现前线指挥部、后方指挥部、专业指挥部跨地域联动指挥。强化融合指挥，通过视频会议、语音、短信、集群呼叫等多种通讯方式的融合，汇集与事件相关的全量多维实时动态数据，提高实时高效指挥调度效能。加快应急指挥调度数字化转型，推动线上线下有机协同。
3.构建数字化城市风险防范体系。探索建立城市风险智能预警清零机制，围绕气象、安全、交通、城市供应、环境、人口、舆情、社会稳定等，构建智能化城市安全预警体系，搭建预知研判模型，动态排查风险隐患，实施全周期安全监管和智能化综合预防。探索建立智能政务算法高地，结合大规模政务算法和知识图谱资源的累积，基于深度学习和自动算法生成能力，打造跨领域、跨行业、跨层级的智能算法工厂。推进智能楼宇、最小管理单元等城市生命体数字孪生，加快实现城市空间、城市部件、城市运行动态数字化，依托数实结合、实景计算等技术提高风险防范智能化水平。
四、夯实“一体化”数字底座
（一）健全数据资源体系
1.全面深化大数据资源平台建设。提升大数据资源平台数据汇聚、治理、共享、开放和开发利用能力，完善数据中台，统筹提供基础数据处理工具和基础数据服务。推动市、区两级大数据资源平台资源一体、管理协同，探索市、区两级协同数据治理模式，发挥区级应用创新优势，加强对各区业务的数据赋能。加强数据全生命周期安全防护，完善数据安全防护体系。
2.深入推进全生命周期数据治理。加强各领域、各行业数据发展规划，健全各区、各部门数据治理机制，建立公共数据分类治理规则，完善我市公共数据治理体系。扩大市大数据资源平台数据归集范围，重点拓展公共交通、医疗、金融、教育等公共数据，提升数据归集的准确性、完整性、时效性。加强公共数据整合，持续深化自然人、法人、空间地理三大基础数据库以及专题数据库、主题数据库建设。深入推进“数源工程”，围绕高频数据需求，逐项确定权威数据来源，加强数据供需对接，探索开展“送数上门”。全面推行市、区两级数据异议核实与处理机制，提升数据纠错更新效率，提高数据质量。统筹各部门社会数据需求，开展社会数据“统采共用”，探索政企数据融合，扩大可利用数据范围。
3.持续推进公共数据共享开放和开发利用。加强数据应用场景规划，优化数据共享应用场景授权机制，推进以“告知承诺+过程监督”为基础的公共数据便捷共享。提升公共数据开放能力，面向经济社会需求，打造100个大规模、高质量、安全态的开放数据集。开展公共数据授权运营，引入社会化力量参与公共数据价值挖掘，促进公共数据与社会数据融合开发利用，加大公共数据产品、服务在数据要素市场的供给力度。依托国家平台支撑能力，持续推动长三角数据共享，积极争取更大范围、更高效率的国家数据场景授权和属地返还。
4.深化大数据智能辅助决策应用。深化运行态势“总仪表盘”，基于统一数据资源体系和架构支撑，推动数据在大屏端、PC端和移动端的集中可视化展示，辅助指挥者及时掌握现状、发现问题。深化辅助决策“总驾驶舱”，整合汇聚各部门系统，跟踪系统业务运行和数据治理情况，借助多维数据建模开展关联分析，辅助管理者作出科学精准、全局最优的决策。汇集典型案例知识图谱，聚焦城市治理难点和重大事件，建立符合超大城市特点和规律的数字化治理全息知识图谱，辅助研究者鉴往知来、查漏补缺。
（二）完善基础支撑体系
1.提升数字化基础设施能力。做强电子政务云，构建市、区两级政务云统筹联动管理体系，强化政务云PaaS（“平台即服务”）服务能力，优化云资源动态分配机制，探索政务云与行业云融合试点，加快推进“两地多中心”灾备体系建设，加强政务云密码保障体系建设。提升电子政务内网、外网支撑能力，拓展电子政务网络覆盖范围，实现处级以下部门按需安全接入电子政务内网，推进电子政务外网向街镇、居村延伸；有序推进存量业务专网整合，加强对网络运行的实时监控和闭环管理，推进电子政务内网、外网间数据安全交换，全面提升电子政务外网的集约建设能力、综合承载能力、协同联动能力、安全防护能力。加强全市神经元和感知端业务规则、设备及数据标准建设，推动跨部门、跨领域感知设备共建共享、集约部署，持续拓展物联终端覆盖度，形成三维立体全域感知体系。强化“云网数用端安”运营协同，建设一体化综合运营中心，建立全过程运营管理体系，实现资源科学调度、灵活使用、动态调整、协同管理。
2.持续丰富数字化转型“工具箱”。将“随申码”定位为我市公共管理和服务领域的市民服务码，进一步做强功能，推动“多卡并一码”；实现各类异码融合，持续推进“随申码”在交通、文化旅游、司法、信用、监管等领域深度应用。完善数字信任体系，推动数字身份跨域互认。持续推进电子证照、电子印章应用，全面推动电子文件归档，拓展电子票据使用覆盖面。提升“市民主页”“企业专属网页”服务能力，建立市、区共建共营机制。依托空间地理底图和各类图层信息，支撑各类智能化应用。
3.强化党政机关内部运行支撑。建设全市统一的移动协同办公系统“随申办政务云”，打造公文流转、信息发布、督查督办、活动管理等共性应用，实现视频会议、即时通讯、通知提醒等常用功能，强化系统权限管理和安全保障，逐步推广“随申办政务云”在全市党委、人大、政府、政协和法院、检察院系统的使用，构建党政机关内部数字化协同管理机制。按照统一数据标准和接口要求，推进个性化办公类应用建设，满足各单位内部综合管理和业务需求。探索通过标准化内部控制管理系统实现对收支、合同、资产、人事等工作的数字化管理。
五、保障措施
（一）加强组织领导
在市城市数字化转型工作领导小组统一领导下，市政府办公厅牵头协调全市治理数字化转型工作，各区、各部门建立健全组织领导体系、落实主体责任、制订工作方案、细化重点任务、明确时间节点，确保各项任务落到实处。各区、各部门要坚持管行业、管区域就要管数字化转型理念，主动运用数字化手段，提升本区域、本部门、本领域的治理能力和治理水平。
（二）优化管理机制
推进信息化职能整合，强化业务部门信息化管理职能，市、区大数据中心承担信息化实施等职能，推动集成融合的大系统大平台建设。优化信息化项目管理，依托项目库实现信息化项目滚动立项，强化项目全生命周期管理。推动全市大系统大平台采用政府采购、基本建设等方式建设运营。建立完善联合审批、绿色通道等项目管理模式，满足快速部署和弹性扩展的需求。加强经费保障，设立市级数字政府建设专项经费，鼓励有条件的区参照执行。强化考核评估，科学设计评估指标体系，将治理数字化转型作为政府部门和领导干部绩效考核的重要内容。强化评估结果应用，探索依据评估结果科学配置编制、人员、财力、能耗等要素资源的路径。开展试点示范，探索治理数字化转型试点示范和容错机制，鼓励各区、各单位结合自身特点开展创新实践，对比较成熟的成果进行推广复用。鼓励和规范市场主体、高校、科研机构等参与治理数字化建设。
（三）健全制度规范
完善制度保障，制定出台《上海市数据条例》，完善公共数据开发利用、信息化项目管理、数字化转型“工具箱”等领域的制度建设，按照法定程序，做好相关地方性法规规章和制度规范的立改废释。强化标准规范支撑，充分发挥标准的引领和促进作用，依托市数据标准化技术委员会，进一步统筹各行业领域数据类标准体系建设。积极借鉴国际标准，充分衔接国家标准、行业标准，聚焦服务、管理、法治等领域，制定一批事项、数据、流程、技术、应用、安全等方面的标准规范。加强数字化转型标准的宣传贯彻推广。
（四）加强人才支撑
加强数字化人才政治引领，开展数字化人才业务培训。加大数字化人才培养扶持和引进力度，优化数字化人才培养体系和职业发展体系，健全激励机制和评价机制，完善专业人才职称评审。着力提升各级领导干部和公职人员数字化专业素养，建立完善数字化转型培训课程体系，培养懂业务、懂技术、懂管理的复合型干部。在相关部门和国有企事业单位试点首席数据官（CDO）制度。增强基层工作力量，鼓励各级城市运行管理中心、大数据中心配强工作力量，支持各级政务服务中心充实队伍，加强对基层工作人员的数字化培训。
（五）强化安全保障
优化安全制度保障，按照相关法律法规要求，落实数据分类分级保护、信息安全等级保护和个人信息保护制度，健全安全风险评估、安全责任落实、安全应急处置等相关机制。加强安全技术运用，探索借助区块链、隐私计算等新技术，加强公共数据安全保护技术能力。筑牢安全管理防线，完善安全运营管理机制，明确各区、各部门安全管理责任边界，落实主体责任和监督责任，加强安全事件的协同处置，强化对参与政府信息化建设和运营企业的集中规范管理。
来自|iPolicyLaw
编辑|廖令剑
编审|李利文
监制|刘建义
万木书香
《南方治理评论》稿约
《南方治理评论》始创于2013年，社会科学文献出版社出版的连续性学术辑刊。秉持“培育公共精神，直面转型中国，诠释社会热点，扩展学术深度，贴近重大需求，服务国家治理”，追求“本土化、专业化、个性化、国际化”，崇尚原创研究、微观研究和深度研究的学术精神，试图在中国繁杂的地方语境下运用本土话语体系着力解读地方性知识和日常性逻辑。
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