盘活闲置宅基地的现实困境与路径选择

本文作者：郎闯

本文来源：经济研究导刊. 2021,(03)

摘要：盘活农村闲置宅基地对优化农村土地资源配置、提高土地利用效率、保障乡村振兴背景下农业农村的繁荣发展具有重大意义。现阶段，宅基地盘活利用主要面临着宅基地自身属性与现行盘活制度之间存在矛盾的现实困境。其中包括公平与效率难以同时兼顾、宅基地自身财产属性与公权约束之间的矛盾难以协调、宅基地社会保障功能阻碍现行制度实现突破等难题。未来，可以从适度拓宽宅基地使用权的流转空间、加快城乡户籍制度改革、建立闲置宅基地自愿有偿退出机制等方面，着力促进闲置宅基地的盘活利用。

宅基地作为农村“三块地”中的重要组成部分，长期承载着稳定农业农村发展的社会保障功能。随着农村劳动力向城镇的过渡转移，我国农村人口数量逐年减少，出现了大量农村住房闲置废弃的现象，宅基地的居住保障功能已日渐趋于弱化。受到子女升学、增加非农收入、改善生活环境等多重因素的影响，更多的农民渴望进入城市。当前，我国农村有超过200万hm²的宅基地正处于闲置状态，造成了严重的资源浪费。然而，宅基地的盘活利用潜力巨大，在提高农村土地利用效率、增加农户财产性收入等方面可发挥重要作用。因此，为适应现阶段农村社会发展形势的变化以及宅基地功能的不断嬗变，盘活闲置宅基地已经成为我国宅基地制度改革中的一项重要任务。

一、盘活利用宅基地的制度演进

从改革开放至十七届三中全会，我国始终将保障农民“居者有其屋”的权益作为宅基地制度改革的主要目标。虽然在此期间《物权法》将宅基地使用权界定为用益物权，推动宅基地制度改革进入了新时期，但是严格管制是这一阶段宅基地政策的核心，没有涉及盘活利用的改革内容。2014年12月，发布《宅基地制度改革试点工作的意见》主要是为解决传统农区的农户居住品质不高、基础设施落后等问题，盘活闲置宅基地不作为改革试点工作的主要内容。2018年“中央一号”文件首次提出宅基地“三权分置”的改革思路。这不仅有助于城乡土地权利关系的重塑，而且在一定程度上缓解了稳定与放活的矛盾，为盘活沉睡的农村土地资产开启了政策通道。同年11月，在印发的《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》中，正式提出适度放活宅基地使用权和农民房屋使用权，并鼓励盘活闲置宅基地。为进一步加大节约、集约利用的力度，2019年发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》允许村集体在农民自愿的前提下，依法有偿收回闲置宅基地；允许通过转变为集体经营性建设用地入市的方式实现盘活增值。

二、盘活闲置宅基地的现实困境

1. 公平与效率难以同时兼顾。

我国农村宅基地制度改革的基本原则就是要保证宅基地的平等分配与使用效率。效率主要体现在增进农户财产性收入，平等则体现在保证农民“户有所居”方面。当前盘活闲置宅基地工作的重点是如何尽量化解宅基地利用效率低下、集体成员权制度限制以及提升利用效率三者之间的矛盾。其中，利用效率低下主要表现为三方面：一是已经在城市扎根的农户因在城市购房而造成村内宅基地的长期空置；二是未实现进城落户者在城市内租赁房屋而造成农村住宅出现长期或短期的空置；三是我国历来有落叶归根、养老归田的传统理念，此现象与分配正义和盘活目标相互冲突。同时，未在城市落户者在法律上依然拥有集体经济组织成员的身份，可继续享有基于成员资格而分配的继续占有和使用宅基地的权利。而在等待进城务工的集体组织成员完全实现“城镇化”期间，国家就不得不承担这项巨大的制度成本。因此，如何同时兼顾公平与效率两项基本原则，成为盘活闲置宅基地工作的难点。

2. 宅基地财产属性与公权约束的矛盾难以协调。

宅基地对于农民而言是一项重要财产，因为住房与宅基地不可分离，农户已经习惯于自主决定宅基地的处理方式，多数人甚至将其视为私产对待。但我国现行土地制度将农村宅基地整体定位为公产，在处置宅基地时依照的是处置公产的原则。一般情况下，公共权力为减少与农户的正面冲突，通常会选择做出让步，但当涉及土地征收、异地搬迁、集中上楼等关键项目时，公权往往回归到决策主体的位置，在与农户的交涉中倾向于对方做出让步。而此时农户必然会考虑与自己住房相关的一系列财产配置因素，进行利益最大化处置。因此，正面加大了公权与农民协商的难度。在这种情况下，通常会加剧利益冲突的升级，就形成了宅基地的财产属性与公权约束之间的相互对峙的局面。在实践中，公权主要遵循平均主义原则进行处置，会出现损害农户利益的情况，形成宅基地利益最大化要求与公权平等性要求的矛盾，有时甚至造成资源浪费，最终成为盘活工作的痛点。

3. 宅基地社会保障功能抑制盘活工作实现突破。

经过多年来对“三块地”改革的不断探索与实践，我国的征地制度改革在规范征地程序、完善对被征地农民的多元保障机制等方面取得显著进展；集体经营性建设用地改革也在拓展其权能和财产权利等方面实现了入市开放。而关于宅基地制度改革，由于其自身特有的社会保障功能，致使我国在宅基地制度改革中未能突破相关的制度障碍。因此，当前宅基地改革主要强调的是保障农户宅基地用益物权，完善农村宅基地制度。在提出拓展产权权能、开放财产权利、显化财产价值等具体措施上始终是持谨慎态度的。2018年中央一号文件中的“适度放活宅基地和农民房屋使用权，不得违规违法买卖宅基地”就充分体现了这种态度。以宅基地抵押融资的改革试点为例，当抵押人无能力偿还到期债务而需要实现抵押权时，农民住房所有权和宅基地使用权还是难逃一体变价的结果，抵押农房的受让人最终还是只能局限在本集体经济组织内部进行交易。因此，以上因素制约宅基地改革在制度方面实现重大突破，进而也影响了盘活闲置宅基地的工作进程。

三、盘活闲置宅基地的对策建议

1. 适度拓宽宅基地使用权的流转空间。

从当前经济发达的沿海地区、大中城市城乡结合部来看，部分农户渴望通过租赁、抵押、入股等方式用活宅基地使用权。适度拓宽宅基地使用权的流转空间，赋予宅基地流转主体更多的宅基地使用权，是盘活闲置宅基地可供参考的一条路径。但以传统的农村腹地为例，宅基地依然主要承载着居住功能。因此必须要结合各地的实际情况，因地制宜地推进宅基地使用权流转工作，同时要保证宅基地使用权流转范围内的风险是可控的，应考虑从以下三方面进行。首先，应清晰界定宅基地使用权的流转范围。如转让、互换可以允许在本集体经济组织成员之间进行，有利于直接促进宅基地有偿使用或退出，同时有助于间接提高宅基地集约利用水平和利用效率。而出租、抵押则可以放宽至非本集体经济组织成员之间进行。租赁权和抵押权空间的适度扩大，有利于吸引产业资本融入乡村，释放闲置土地资产的活力，从而实现乡村战略背景下“产业兴旺”的目标。但在此过程中要严防租赁权的异变以及抵押权的过度延伸，避免对农村经济社会的正常秩序造成冲击。其次，严格制定宅基地使用权的流转条件。保证农户对外流转的宅基地使用权不存在任何的权属争议。最后，严格规范宅基地使用权的流转程序。在放活宅基地使用权、拓宽流转空间的同时，必须对其期限、用途进行严格的限定；对流转程序进行严格的规范。依法保护集体所有权和农户资格权以及流转对象依法获得的使用权，为闲置土地资源的利用提供健康的发展环境。

2. 加快城乡户籍制度改革。

新型城镇化的目标是要实现“人”的城镇化。由于长期以来部分地区依然只走注重城市规模扩张的旧路，把农业的转移人员仅仅当作城市的劳动力、临时工，没有将渴望扎根于城市的农民变为真正的市民，迫使这类人群长期处于一种城乡之间的游离状态，即所谓的“半城镇化”“去人的”城镇化。这反映出的问题是，当前我们离实现“人”的城镇化还有很大差距。户籍制度改革步伐的缓慢，导致许多常年在外的进城农民仍然对村内闲置宅基地不放手。若要从根本上解决农村闲置宅基地的盘活利用问题，就必须要有序将农业转移人口市民化。因此，加快城乡户籍制度改革成为一个不可回避的问题。

3. 建立闲置宅基地有效退出机制。

在建立退出机制之前，首先应该明确什么是“闲置”。这就需要对已经进城中的两类群体进行区别对待。已经取得城市户口的群体，经济条件相对优越，不应再算作农村集体组织中的成员。而非进城落户者，其闲置宅基地也非完全归结于权利的构造，同样也存在分配正义的问题。因此，有必要对这类人群进行实时登记、查访、核对等工作，并对其设置具体的宅基地空置期。如果超过了规定的空置期，则需要与权利人确定是否继续使用这块地，并要求权利人明确说明使用这块地的目的。对于有建房或改造等需求的权利人，在其具备建房能力后可再重新提出使用申请，彼时则需要提交个人身份信息、房屋建设图纸等必要材料，以证实其申请的真实意图。若权利人拥有固定居所，且不能提交任何有效证明资料，则应考虑收回此闲置宅基地，这样也进一步彰显出建立闲置宅基地退出机制的正当性。

建立闲置宅基地有效退出机制，要结合我国乡村发展建设的实际情况。我国地貌复杂，不同地区村庄建设的情形不尽相同、农民抗风险能力存在显著差异。以地理位置偏远、耕地紧缺的山区为例，农民十分注意将房屋建在不适合耕作的地块上，尽管这类地块日后可以进行复垦，但是也很难有较高的产出效率。因此，在这类地区可以将市场化资源引入退出机制中。例如，允许集体经济组织以外的居民购买此类闲置宅基地的长期使用权，在增加原住民收入的同时也更有利于他们向城市转移。而对于农业生产条件优越，适合耕作的平原地区，农村宅基地的退出应适当予以限制。国家可以建立农业保护区并进行复垦，使优质耕地连片种植。在自愿退出前提下，给予脱离农业逐步进入城市定居的居民合理补偿。

四、结语

宅基地作为农民最基本的居住场所，为游离于城乡之间的农民提供了一块安定的栖息之所，为维护农村社会的和谐发展作出了巨大贡献。基于宅基地自身的特殊属性，我国在推进闲置宅基地的盘活利用工作中，时刻把握稳中求进的节奏，不要求极速前进，也不曾停滞不前。在推动城乡一体化的过程中，应消解城市的浮躁和空洞。结合不同农民群体的实际情况，从人文和经济两方面谨慎推进盘活工作。在农民市民化过程中要兼顾农民的实际发展需要、满足其住房的改善性需求，为加速实现乡村振兴打开城乡通道。

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