重庆市关于农村宅基地三权分置的建议

重庆作为西部地区唯一直辖市和全国首个统筹城乡综合配套改革实验区，大城市、大农村、大山区、大库区特征明显，生态保护、脱贫攻坚任务艰巨，如何进一步释放改革红利，盘活农村资源，准确探索农村宅基地“三权分置”政策，成为当前我市缩小城乡差距、振兴乡村经济社会发展的重要课题。  

一、我市在探索农村宅基地制度改革过程中的难点  

我市在农村宅基地制度改革的路上，也经过了许多的探索和尝试，但在实践中还存在诸多问题。  

（一）多头政策叠加导致观望而“不愿退地”  

农村宅基地三权分置改革与户籍制度改革、土地复垦制度以及地票制度等紧密相连。而不同制度之间，农民在退出宅基地时，能享受的经济以及社会保障方面的政策也不同，这就导致了部分群众由于对政策的一知半解，容易持观望态度。  

（二）住房保障体系不完备导致的“不能退地”  

重庆与东部发达地区不同，农村宅基地的住房保障性功能还很强，在这种客观条件下，如果住房不能得到根本性的保障，会使群众产生强烈的不安全感。同时，也很难防止部分群众在追求短期利益的情况下，未经深思熟虑退出宅基地后，最终因为创业失败、无处养老等因素，无法重回农村，从而导致严重的社会问题。这也使得群众宁愿宅基地闲置，也不愿主动退出。  

（三）宅基地经济价值不足导致的“不想退地”  

另一个抑制农村宅基地退出和流转积极性的因素是我市农村宅基地整体经济价值尚未得到充分开发。虽然乡村振兴战略中，对农村建设用地的需求增大，但总体由于重庆的特殊地理条件和区域位置，导致了宅基地的经济价值没有得到充分体现。  

（四）资格权缺乏明确范围和实现路径导致“不敢退地”  

资格权作为“新增权利”在改革过程中，包括地方政府在内的改革参与者，都抱谨慎态度。但同时，资格权由于和户籍制度、集体经济组织成员认定和利益、住房保障等农村群众切身利益直接相关，如这一权利无法得到切实保障，则严重影响农村宅基地制度改革的完善和发展。  

二、对我市农村宅基地制度改革的意见和建议  

（一）探索以人民利益为中心的宅基地制度改革政策  

要真正实现国家、集体、群众的三赢，就应当建立以“人民群众利益”为核心的改革理念，在政策制定过程中，要充分听取群众意见，并赋予农村集体经济组织充分自治权。农村集体经济组织是真正了解当地特点、基本情况，掌握第一手资料的人。因此，应在资格权的认定、宅基地分配、有偿选位、建立健全补偿机制等方面充分发挥作用，使其在政府有序引导下开展工作，从而保护广大群众的切身利益。  

（二）灵活设定资格权

资格权不仅仅是现有宅基地使用权人享有的初次享有宅基地分配权，还应包括宅基地流转后在特殊情况下重新申请的期待权。而这种资格权的认定，建议避免一刀切的方法，应当结合有房无房、其他房屋的人均居住面积、集体经济组织成员资格认定、甚至是流转原宅基地使用权后的年限，并综合考虑继承、分户、婚嫁等自然因素来综合认定。  

（三）积极探索兼容性更强的农村宅基地改革政策  

农村宅基地退出在现有不同政策下的经济利益和社会利益有巨大差距。这种差距使得群众对参与改革兴趣缺乏，甚至表现出观望、迟疑的态度。因此，要尽可能使我们的政策更接地气，既符合法律的原则性规范，又要让群众清楚明了地综合掌握政策的内容，并将政策的选择权交到群众手中，以方便群众寻求利益的最大化。同时，要充分考虑到重庆的地域特点，可分类实现划片式政策，允许民族乡因地制宜施策，才能真正建立起符合重庆市级的政策制度。  

（四）与“住有所居”同步稳妥推进农村宅基地流转制度改革

我市虽属于人口流出地，但外出务工人员与农村的黏度还很高，因此要在充分保障“住有所居”的前提下稳妥推进。要充分发挥政府的引导作用，构建多元化的住房保障措施，将宅基地的制度改革和新农村建设、移民搬迁、保障性住房供给、脱贫攻坚、危房改造等方针政策有机结合起来，防止部分群众受短期利益驱动，从而导致后续的一系列社会问题。  

（五）科学灵活开辟农村宅基地经济价值实现路径  

一是要通过利益的最大化多措并举激发改革参与者的热情。建议积极探索并创新宅基地基于成员身份的有偿获得和有偿退出机制，基于壮大发展集体经济的有偿使用机制，同时创新宅基地权能活化机制，推动有条件限制的宅基地及农房使用权流转和融资。二是搭建政府主导的农村宅基地的流转平台。在摸清底数精准确权的基础上，对转让、入股联建、租赁、赠与的受让方实行分类施策等方式，最大程度规范流转程序。在这一过程中，政府作有效的引导，切实保障农村集体组织和群众利益，消除其后顾之忧。三是充分发挥农村集体经济组织对宅基地所有权的管理作用。在新一轮宅基地制度改革中，建议要借助改革东风，不断强化农村集体经济组织对宅基地所有权的行使力度，加强宅基地管理，探索宅基地置换、调配和集中管理，对具备建设开发、旅游开发的区域，充分发挥农村集体组织的主观能动性，集约节约利用土地，从而实现促进农村集体经济组织增收增效的效果。

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