农村宅基地有偿使用的村民自治路径研究

本文作者：刘圣欢 杨砚池  

本文来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2020年第4期

摘　要：本文通过对农村宅基地有偿使用历史经验和试点成果的梳理，遵循因地制宜、激活土地产权、激励节约用地、促进公益事业的价值取向，重点探讨农村宅基地有偿使用的村民自治路径。在路径设计上，以历史经验和试点成果为起点，以宅基地“三权分置”的各项权能为切入点，以村民共同利益为落脚点，分析自治路径的关键节点，形成村民自治的关键路线。在具体实施中，注重培育村民的参与主动性，以健全议事协商机制、科学制定有偿使用方案、强化资金使用管理为重点，构建规范有序、充满活力的村民自治制度规则，有效解决宅基地有偿使用资金“谁来收、向谁收、收多少、怎么用、可持续”等关键问题。 

关键词：农村宅基地；有偿使用；产权；村民自治 

2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，使2015年以来的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项试点改革成果上升为国家的法律制度。在宅基地制度安排上，明确了下放宅基地审批权、保障农民居住权益、鼓励进城落户农民自愿退出宅基地、盘活闲置宅基地和闲置住宅等内容，但未提及“探索农村宅基地有偿使用制度”这项试点改革成果。农村宅基地有偿使用问题需要进行更加深入的理论思考和实践探索。本文以农村宅基地产权安排为基础，通过对农村宅基地有偿使用历史经验和试点成果的梳理，遵循因地制宜、激活土地产权、激励节约用地、促进公益事业的价值取向，重点探讨农村宅基地有偿使用的村民自治路径。通过解决宅基地有偿使用资金“谁来收、向谁收、收多少、怎么用、可持续”等关键问题，可以有效推进农村宅基地有偿使用进程，提高农村宅基地利用效率，进而形成具有地方特色的农村宅基地有偿使用的村民自治路径。 

一、文献回顾 

农村宅基地有偿使用和村民自治两者结合的研究成果并不多，相关成果主要集中在产权与房地产税费、农村宅基地产权制度与村民自治机制等方面。 

（一）产权与房地产税费 

产权制度是市场经济的基本制度。马克思是第一位有产权理论的社会科学家。他把产权等同于所有权，认为产权（所有权）是一种以私人间的排他性来界定“所有”的、可以进行市场交易的，并在交易过程中不断增值的财产权。产权学派聚焦于产权的内容如何以特定的和可以预期的方式影响资源的配置和使用，以及如何通过其界定和交易来提高资源配置效率。20世纪60年代初，科斯在《社会成本问题》一文中，提出了权利界定和权利安排在经济交易中的重要性，从而引起了阿尔钦、德姆塞茨等众多经济学者对产权问题的深入探索。虽然各类学者因研究前提差异等原因持有不同的产权定义，但是也存在一些共识：产权是一种排他性的权利，是一种规定人们相互行为关系的社会基础性规则，是一组分解为多种权利并统一呈现出一种结构形态的权利束。 

产权的发展是为了使外部性内部化。德姆塞茨在《关于产权的理论》一文中用例证证明了这种关系。而合约经济学家的研究结果则表明，在合约不完全时外部性会出现。安东尼奥认为，资源用途的不完全产权导致了外部性的出现。这些论断认为产权与外部性之间是产权为“因”、外部性为“果”的因果关系。当一个人的行为产生外部性以后，思考他是否有权实施该外部性是科斯采用市场方式解决外部性问题的一个必要前提。科斯在《社会成本问题》中提出通过界定产权而不是通过对施害者处罚或许能更好地解决外部性问题。这暗含了外部性问题的原因是产权不清晰，而其解决方案又表明，外部性引致了新的产权安排。外部性内部化的路径主要有四种方法：庇古税或补贴、政府直接干预、产权交易、法庭谈判，但是外部性问题的复杂性致使每一个方法都只能是在特定假设条件下才有效，务必要结合实际才能制定出切实可行的方案。 

征收房地产税费是将土地产权制度影响的外部性内部化和提高土地资源配置效率的重要途径。房地产税费种类繁多，既有交易环节的税费，也有保有环节的税费。根据课征对象的不同，房地产税分为三种：第一种是对房产和地产分别课税；第二种是对房屋和土地分别课税；第三种是对房屋和土地合并课税。房产税制度是调整政府与纳税人在房产保有环节征税与纳税方面的权利与义务的法律规范。目前，大多数国家在征收房产税，其名称有“不动产税”“财产税”“地方税”“物业税”等不同的称呼。征收房产税具有组织地方财政收入和公平分配社会财富的功能，能够降低住房空置率和提高土地利用效率。房产税在本质上是居民住房财产的产权保护费和资源使用费。只有缴纳房产税，才能得到政府对住房产权的保护。我国无偿取得和无偿使用的农村宅基地制度，意味着农户利用宅基地建造房屋不仅无须支付成本，而且可以享有居住、房屋出租、房屋转让等权益。村民节约宅基地的行为具有较大的正外部性，过度使用宅基地的行为具有较大的负外部性。实施农村宅基地有偿使用制度，对占用耕地建设房屋加收土地使用费，除当地农业人口在一定的面积范围内减免外，其余人员均缴纳宅基地使用权费，且有偿使用资金专款专用于村庄公益事业，能够有效实现外部性内部化。沿着城市房地产税费征收的思路，探索农村宅基地有偿使用制度，或能够进一步体现宅基地的财产权益，且能够在实现外部性内部化过程中进一步优化农村土地资源配置。 

（二）农村宅基地产权制度与村民自治机制 

产权与治理密切相关，产权要通过一定的单位来运作，治理要以一定的单位为依托，如果产权单位与治理单位存在对称性，就会形成良好的产权绩效和治理绩效。村集体土地具有公共利益属性，是实行村民自治的经济基础，运用村民自治的机制管理集体土地，既是村级社会治理的重要职责，也是我国农村土地产权制度运行的内在要求。村民自治是赋予村民管理与其相关的各类公共事务的基本权利。农村土地产权的行使是村民自治权益的首要内容，其有效途径是组织村民依法依规按照民主程序制定和实施规范化的管理制度。我国现行“集体所有，村民使用”的农村土地制度构成了村民自治的产权基础。农村宅基地有偿使用是在“落实农民集体土地所有权”的基础上的探索。由于农村宅基地集体所有权履行存在主体模糊和权能残缺等问题，导致了“农民集体”所有权主体被虚置，也产生了所有权如何实现，农民成员权如何实现，他物权如何完善等需要解决的问题。解决这些问题的一个重要途径是通过村民自治机制推进农村宅基地有偿使用，既能够有效落实农村宅基地的集体所有权，也能够在审慎稳妥推进中深化有偿使用探索的成果，促进节约土地和优化乡村治理模式。 

二、起点与需求 

农村宅基地有偿使用的探索由来已久。在20世纪80年代，宅基地有偿使用是遏制农村乱建房、促进节约土地的行政手段。2015年启动的农村宅基地制度试点改革，将有偿使用作为一项重要的改革内容在各试点地区再次进行探索，并取得了显著成效。新修改的《土地管理法》虽未明确农村宅基地有偿使用制度，但暗含了有偿使用的“影子”。如该法第62条第6款规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”另外，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部在2019年9月印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出，鼓励村集体和农民采取自主经营、合作经营、委托经营等方式依法依规利用宅基地经营农家乐、民宿、乡村旅游等，这也意味着鼓励农村基层组织通过村民自治盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。因此，农村集体经济组织及其成员通过村民自治路径，立足实际推进农村宅基地有偿使用制度，从而有效落实集体所有权、保障农户财产权、盘活闲置宅基地、促进集约节约利用土地，已经具备实践积累的基础、试点探索的经验和政策导向的支持，从而形成了农村宅基地有偿使用村民自治路径的实施起点和现实需求。 

（一）政府主导下宅基地有偿使用的历史探索 

20世纪80年代后期，受国有土地有偿使用成功经验的启发，部分地区开展了农村宅基地有偿使用的探索。1990年1月3日，国务院批转原国家土地管理局1989年12月15日上报的《关于加强农村宅基地管理工作的请示》。该请示指出：“1988年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。”根据国务院批转的请示，农村宅基地有偿使用试点工作主要围绕三个方面展开：一是选择经济基础较好、耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤开展试点；二是兼顾有偿原则和群众的经济承受能力制定宅基地有偿使用的收费标准；三是按照“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则和实行“村有、乡管、银行立户”制度管理土地使用费。1990年至1992年间，农村宅基地有偿使用地区扩大到28个省（自治区、直辖市），约1200个县（市、区）、6600个乡（镇）、13万个行政村。基于减轻农民负担的政策目标，1993年7月22日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》，取消农村宅基地有偿使用收费、农村宅基地超占费和土地登记费（包括集体经济组织、农户和国有农场）在农村收取的部分。但是，农村宅基地有偿使用制度在制止农村乱占乱建、有效保护耕地、减少宅基地纠纷、增加集体经济收益和促进村庄公益事业建设等方面发挥了积极作用，取消有偿使用后的“弊大于利”逐渐显现出来。 

（二）农村集体经济组织主导下宅基地有偿使用的试点探索 

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。各试点地区根据上述意见，由农村集体经济组织主导，探索农村宅基地有偿使用模式。浙江省义乌市将有偿使用与处理农村住房历史遗留问题相结合，对严重违法的住房依法拆除，对轻微违法住房纳入有偿使用范围，按照农村宅基地的基准地价，一次性收取20年的有偿使用费。四川省泸县按照农户常住农业人口50m²/人的标准无偿取得宅基地，对超标准的部分按180元/m²的标准收取有偿使用费，对农户新建房屋申请使用宅基地面积小于法定标准的部分给予农户100元/m²的奖励。重庆市大足区实施“宅基地30m²/人和附属设施20m²人”的分配标准，对超标准的部分实行“阶梯式”有偿使用收费模式。湖南省浏阳市按照“城镇规划建设用地范围内的宅基地140m²/户”和“城镇建设用地范围外的宅基地180m²/户”的分配标准，对超标准的部分“阶梯式”收取有偿使用费。云南省大理市结合解决农村宅基地历史遗留问题和农村土地管理现状，探索有偿取得、有偿利用和有偿退出制度。大理市在有偿取得方面，村集体将最适合建房的村庄规划预留建设用地按照不高于10万元/亩的价格将使用权收归村集体，并按照“统规自建”的模式有偿分配给住房困难户；在有偿利用方面，对少批多占宅基地向农户收取不低于30元/m²的有偿使用费，对改变宅基地用途用于餐饮、民宿等商业经营的，根据地理位置和权属来源分类收取10元/m²至200元/m²不同标准的土地收益调节金；在有偿退出方面，通过“批新退旧”和“空心村”整治的方式，村集体有偿收回闲置宅基地，统一拆除和统一规划整治后再分配给住房困难户使用。 

与以往政府主导的农村宅基地有偿使用模式不同，此次试点按照顶层设计的要求，充分发挥了地方政府和村集体的主动性，得到了试点地区的广泛认可和积极参与。从各地区的实际情况分析，有偿使用试点方案具有显著的差异性。在有偿使用环节上，有的地区仅限于超标准面积的占用环节，也有些地区涵盖了有偿取得、有偿利用、有偿退出各个环节；在有偿使用范围上，多数地区只针对超标准占用的宅基地部分，也有部分地区涵盖了初始取得宅基地和改变用途的宅基地；在“一户一宅”法定面积标准的划定上，有些地区以“人”为单位划定法定面积，有些地区以“户”为单位划定法定面积；在收取方式上，有些地区按年度逐年收取，有些地区一次性收取。有偿使用方案的显著差异性，与各地区的经济社会发展水平、农村宅基地管理的历史与现状、土地资源的禀赋、基层干部群众对宅基地管理工作的价值取向等因素息息相关。鉴于各地农村实际情况差异，审慎稳妥推进农村宅基地有偿使用不宜采取“一刀切”的政策规定，更适宜于在国家顶层设计指导下，鼓励发挥基层首创精神，因地制宜稳妥推进，将节约利用宅基地理念融入村民自治、扎根农村、深入民心。 

（三）农村宅基地“三权分置”释放的政策信号 

2017年12月28日，中央农村工作会议首次提出：“要完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”2018年中央一号文件第一次以党内文件明确要求探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在新修改的《土地管理法》实施以后，2020年中央一号文件再次强调：“以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点”。这也说明农村宅基地制度改革目前仍然还处于深化试点阶段，期待着进一步形成“可复制、能推广、利修法”的实践探索经验。“三权分置”政策强调“适度放活”宅基地和农民房屋使用权，主要是激励利用农村闲置宅基地发展乡村旅游业等产业。例如，位于大理苍山洱海国家级风景名胜区的银桥镇2018年向外来人口出租宅基地和房屋使用权的就达258宗，利用宅基地经营客栈103户，经营餐饮90户，他们把宅基地使用权从集体土地所有权和农户宅基地资格权中分置出来，形成了农村宅基地“三权分置”的现实模式。宅基地“三权分置”改革政策的实施，不仅改变了宅基地的使用主体，使本集体经济组织成员之外的人员也可以使用宅基地，而且在保障农户宅基地资格权的前提下改变了宅基地的居住用途，使宅基地从农户居住的“生活资料”转变成了具备商业价值的“生产资料”。在农户出租宅基地使用权用于商业经营的过程中，政府可以向经营户征收税收，农户可以向承租者收取租金，经营者可以获得利润，但是村集体经济组织不仅没有获得收益而且还承担着为经营者和消费者提供道路、停车、环卫保洁、社会管理等公共服务，增加了经济支出的成本和管理服务的负担。因此，能否以及如何向改变宅基地使用主体和用途的农户或经营户收取有偿使用费，真正实现宅基地“三权分置”产生的土地收益在政府、集体、农户和经营者之间的合理分配，成为一个需要研究的现实问题。 

（四）集体所有权权能体现的需求 

在农村土地制度中，土地产权的各项权能不是集中在一个主体手中，而是可以分割给不同的产权主体。土地产权分割性表现最明显的三种主要权能是终极所有权、占有权和使用权。在农村宅基地“三权分置”的权利结构下，所有权属于村集体，类似于资格权的农户占有权属于农户，而使用权则分割给具体的土地利用者。土地所有者的收益权能是村集体行使土地所有权的本质体现。根据《物权法》第39条的规定，集体土地所有权的行使主体依法享有集体土地的收益。但是，我国集体土地所有权存在所有权主体缺位、所有权客体界定模糊、所有权发展权能缺失、所有权的性质存在争议等问题。国家在2006年取消的村提留本质上是“农民集体”对土地所有权的收益，取消村提留导致了集体土地所有权的收益权能极度残缺和合法的土地权益彻底虚化。取消后，尽管国家向农户发放资金补贴、向农村输入资源以改善农村基础设施，但未能提高农民的自组织能力，一些农民甚至把国家资源输入当成了等靠要的权益。针对以上问题，通过村民自治探索农村宅基地有偿使用，或可以落实宅基地的集体所有权，增强缴费主体服从于村集体管理土地的义务感和责任感。 

（五）土地资源优化配置的需求 

农村土地集体所有制、土地的农业用途以及农用土地供给不足等因素导致了农村土地的低效率配置和低水平利用。农村宅基地有偿使用曾经在促进农户节约利用土地方面发挥了积极的作用。法律规定农村居民一户只能拥有一处宅基地，但是“一户一宅”政策的精准实践操作性不强，农户因婚姻、继承等原因会产生一户多宅的情况，而且农村宅基地取得的无偿性及占有无留置成本，诱致了农户“不占白不占”的多占宅基地欲望，导致一户多宅、超标准占有宅基地和土地闲置浪费等问题]。在农村宅基地管理实践中，无偿使用导致农户建房“批新宅基地、不退旧宅基地”和“建新房、不拆旧房”。久而久之，农户建房新占土地逐年增加，而旧村庄闲置的宅基地也在增加，进而导致宅基地供给结构性失衡的矛盾越来越突出。一方面，村庄大量的“空心村”和“闲置院落”产生了宅基地资源的浪费；另一方面，因为土地资源的稀缺性，尤其是村庄规划预留建设用地不足，加剧了一些住房困难户建房选址难的实际问题。因此，建立农村宅基地有偿使用制度，或能够激发超占多占宅基地的农户退出闲置宅基地，遏制农村建房无序扩张，实现土地资源高效配置。 

三、价值取向 

通过村民自治推进农村宅基地的有偿使用，必须坚持土地公有制性质不改变的政治制度底线、耕地红线不突破的土地用途管制底线和农民利益不受损的社会稳定底线，发挥有偿使用的经济调节作用，提高土地利用效率。有偿使用资金要用于村庄公益事业建设，让村民分享土地收益，释放有偿使用红利的“最大公约数”。实施过程要激发群众参与的主动性，增强改革探索的参与度和获得感。 

（一）依靠产权主体支持 

农村宅基地有偿使用事关民心向背。作为农村集体经济组织成员的农户，既是宅基地的共同所有者，也是具体享有宅基地资格权和使用权的产权主体，他们高度关注涉及切身利益的宅基地有偿使用工作。在村民自治的视野中，宅基地有偿使用不是普遍执行的强制性政策，而是鼓励有条件的地区进行探索性实践，因此，必须取得广大集体经济组织成员的支持，鼓励广大集体经济组织成员主动参与，让他们在实践中真正增加获得感和幸福感，进而形成不断深化和完善宅基地有偿使用制度的核心驱动力，有效降低宅基地使用权改革的制度成本。同时，要依靠广大集体经济组织成员对可能出现的随意“搭便车”收费行为进行监督，将不合理的收费项目及时清除。 

（二）激活宅基地产权权能 

探索农村宅基地有偿使用的村民自治路径，必须结合宅基地产权安排谋划有偿使用的运行机制。宅基地“三权分置”制度安排已经为激活农村宅基地各项产权权能提供了政策支撑。宅基地的所有权属于村集体，有偿使用正是所有权的权能体现。对相关的使用者收取有偿使用费则体现了其占有宅基地资源的经济价值和合法的产权权益依法受到保护。村民既是土地所有权的持有主体组成部分，也是各自宅基地的占有使用者，通过“集体行动”可以构建宅基地有偿使用的村民自治机制。通过村民的共同参与，使其切实感受到宅基地有偿使用能够强化集体土地资源管理和规范村庄建设行为，可提高宅基地产权制度运行的成效，进而进一步激活并完善宅基地用益物权。 

（三）优化宅基地资源配置 

在全国农村宅基地制度试点改革的方案设计中，明确规定农村宅基地有偿使用的范围是历史上形成的一户多宅、超标准占用宅基地和非集体经济组织成员因继承房屋等原因占有宅基地的情况，其目的是规范农村宅基地的用地标准和提高宅基地利用效率和社会效益。探索宅基地有偿使用的出发点和落脚点不是为了收费，而是贯彻落实保护耕地和集约节约利用土地的政策。有偿使用是实现集约节约利用土地的一个重要途径，需要合理确定有偿使用范围和收费标准，切实维护广大农民群众的合法权益，按照“多占者付费”的理念引导其退出多占的宅基地，以实现宅基地依法公平取得和集约高效利用的目标。 

（四）促进公益事业发展 

农村公益事业是构建宜居宜业乡村、提高农户生活质量的重要保障。将宅基地有偿使用的收益用于村庄规划建设管理和村庄公共设施建设等公益事业，会有效提升农村公共服务能力。目前，政府以行政推动为主导的农村公益事业建设模式存在民主缺失、资源浪费、效率不高等问题，需要改进农村公益事业供给模式，通过村民自治制度，健全农户利益诉求的表达渠道，使公益事业建设更能体现农户的意愿。宅基地有偿使用的收益源于农村土地的集体所有权，取之于对宅基地资源的占有和利用。在宅基地有偿使用的村民自治过程中，将土地使用费的一部分用于农村公益事业发展与完善是基于产权和公平的价值取向。 

四、关键路线 

深化农村宅基地有偿使用制度改革，要将国家政策的宏观指引与基层因地制宜的实践探索相结合，激活农村内生力量，完善农村宅基地产权运行机制，彰显农村宅基地所有权、资格权、使用权的权能；秉承“多占土地多付费”的理念，唤醒农户对宅基地所有权属于集体的公有制产权意识；按照有偿使用资金“用之于村”的理念，激发农户共建共享村庄公益事业的参与性和获得感。分析并识别农村宅基地有偿使用的关键环节，有利于形成宅基地有偿使用的村民自治关键路线，以保证通过村民自治“集体行动”，实现农户多占宅基地产生的负外部性内部化，夯实农村宅基地有偿使用自治机制的产权根基和利益基础，有效解决宅基地有偿使用资金“谁来收、向谁收、收多少、怎么用、可持续”等关键问题。 

（一）确定有偿使用的实施主体 

产权可分为经济权利和法律权利，产权主体实现经济权利是最终目标，而法律权利是达到最终目标的途径和手段。构建农村宅基地有偿使用机制，本质上就是让宅基地所有权的主体——村集体通过依法自治收费的路径实现所有权的经济价值。共同产权对村集体推进村民自治发挥着越来越重要的决定性作用。由于有偿使用制度目前未能在《土地管理法》的修订中得到明确体现，因此需要从集体共同利益、共同产权、共同公共事务的视野，寻求农村宅基地有偿使用的实施主体。基于国家构建乡村治理体系的现实要求和村民委员会是基层群众性自治组织的特征，适宜于以村民委员会作为实施主体并以行政村为单位探索农村宅基地有偿使用机制。在前期论证阶段，村民委员会要理清农村宅基地的占有现状、利用情况和土地资源禀赋，结合农户对宅基地的关注程度和经济社会条件，研究宅基地有偿使用的可行性。按照“一事一议”或“四议两公开”等方式，组织农户协商制定宅基地有偿使用方案，确保方案得到集体经济组织成员的广泛支持，夯实宅基地有偿使用的村民自治基础。通过确定有偿使用的实施主体，有效解决“谁来收取”农村宅基地有偿使用资金的问题。 

（二）划定有偿使用的实施范围 

农村宅基地有偿使用要充分考虑宅基地产权安排的福利性与财产性的关系。宅基地的福利性要求依法保障农户无偿取得、永久使用宅基地，并保障宅基地分配的公平性；宅基地的财产性要体现在国家保障农户依法享有宅基地使用权和地上房屋等财产权益。实行农村宅基地有偿使用，一方面要充分保障农户无偿取得和永久使用“一户一宅”的资格权和财产权，另一方面对超“一户一宅”部分实行有偿使用才能保障制度执行的公平性。农村宅基地有偿使用的范围主要是一户多宅、超标准占有宅基地、主体资格不符合条件、改变用途等情形。对“一户多宅”情形中的“多宅”部分收取有偿使用费，妥善处理不符合法律规定的“一户多宅”问题；对“一户一宅”中存在的超法定面积占用宅基地的“一户大宅”问题，对超占面积部分实行有偿使用，鼓励超占者退出超占土地，实现标准化的“一户一宅”；对非集体经济组织成员因继承等原因取得宅基地使用权的“主体资格不符合条件”的占用者收取有偿使用费，激励其退出宅基地使用权，或者通过缴费来实现土地所有权主体对宅基地的管理；对改变宅基地福利性用途的宅基地租赁、经营等主体收取有偿使用费，实现宅基地的所有权主体参与分享宅基地“入市”收益。通过划定有偿使用的实施范围，有效解决“向谁收取”农村宅基地有偿使用资金的问题。 

（三）制定有偿使用的收费标准 

农村宅基地有偿使用的标准主要包括收费方式和定价方法。收费方式主要是指按年度收取还是一次性收取，定价方法主要是指用什么方法计算收费的具体金额。在收费方式上，要遵循农村宅基地政策的精神，分类确定一次性收费或按年度收费的类型。由于每一宗宅基地都具有“难分割”的完整性，对“一户一宅”的超占部分一次性收取有偿使用费，对“一户多宅”的“多宅”部分按年度收取有偿使用费，激励其适时退出“多宅”部分；对“主体资格不符合条件”的占有者按年度收取有偿使用费，激励其适时交回宅基地使用权；对改变宅基地使用主体和用途的采取分年度有偿使用，实现宅基地所有权主体同步分享宅基地“入市”收益。在收费方式上，可以采取累进制方式确定极差收费标准，体现“超占越多、标准越高、负担越重”的惩罚性导向。收费范围的划定和计费方式的确定必须通过村民自治的方式研究和决定，使其符合当地经济社会发展水平和土地资源配置现状，确保有偿使用标准的科学性、合理性和可操作性。通过制定有偿使用的收费标准，有效解决“收取多少”农村宅基地有偿使用资金的问题。 

（四）规范有偿使用的资金管理 

农村宅基地的集体所有权应当体现在实现其经济利益。实行宅基地有偿使用能够解决所有权与使用权处于“分置”状态下的集体土地所有权虚置问题，收益资金应归土地所有者，资金的用途应由村民集体确定，这是体现集体土地所有权的重要途径。农村宅基地的有偿使用费类似于城市国有土地建设项目中的城市基础设施配套费。农户超占了农村建设用地和超建了房屋面积，会增加村庄的发展承载力，势必会产生占用更多农村公共服务资源的可能性，因此有偿使用费要优先用于改善村庄公共服务设施。农民集体要通过村民自治的方式，制定农村宅基地有偿使用资金管理办法，建立资金收取、管理、分配和监督机制。在资金用途上，可以提取一定比例的资金用于农村宅基地管理等相关的工作经费以保障此项工作顺利开展，其余资金须用于村庄公益事业建设，实现农村宅基地有偿使用收益“取之于民、用之于村、群众受益”的宗旨。通过规范收益资金的分配和监督管理，有效解决“怎么用好”农村宅基地有偿使用资金的问题。 

（五）完善有偿使用的配套政策 

农村宅基地有偿使用是手段，其目的是构建农户依法、公平、高效利用宅基地的长效机制，需要完善相关的配套政策保障有偿使用工作的可持续性。首先，要建立农村宅基地的确权登记颁证制度，通过澄清底数为制定有偿使用方案提供现实依据。其次，探索自愿有偿退出宅基地机制，村集体给予退回闲置宅基地的农户适当的经济补偿，激励农户退出闲置宅基地，并通过统一规划和土地整理实现收回宅基地的再利用，减少闲置宅基地的数量。再次，要夯实村民自我管理宅基地的治理基础，实现农村住宅建设从“农户行为”向村民的“集体意志”转变，组织群众有序参与村庄规划的编制与实施管理、宅基地指标的公平分配与农户建房的监督管理，对违规利用土地和违法建设行为能够及时发现、高效处置，形成人人参与村庄规划建设管理、共建共享美丽家园的乡村治理氛围。与此同时，国家要完善相关法律法规，将农村宅基地管理和有偿使用全面纳入基层组织建设、乡村治理等政策体系，为实现“可持续”推进农村宅基地有偿使用制度提供更完备的政策支持。 

五、结语 

农村宅基地有偿使用符合中央深化农村综合改革和促进乡村振兴的政策导向，是有效落实集体所有权、进一步完善宅基地用益物权、落实“一户一宅”政策、盘活闲置宅基地的重要途径。深入推进农村宅基地有偿使用既有历史经验和试点成果可以借鉴，也有解决农村宅基地占有使用不公问题和促进节约利用土地的现实需求。通过村民自治路径推动农村宅基地有偿使用，不仅明晰了宅基地的产权及其主体，有效减少了宅基地有偿使用制度改革的实施成本，促进了土地资源的有效利用，而且保障了农户和村集体的权益。在村民自治实施路径的安排上，要把完善宅基地“三权分置”的各项权能作为切入点，把实现村民共同利益作为落脚点，统筹安排关键路线上的关键节点，形成“实施主体——实施范围——收费标准——资金管理——配套政策”的村民自治关键路线。在具体实施过程中，应尊重集体成员的民主权利，及时回应村民集体的利益诉求。倡导村民主动与有序参与，以健全议事协商机制、科学制定有偿使用方案和强化资金使用管理为重点，构建规范有序、充满活力的村民自治机制，使农村宅基地有偿使用的实践立足群众、依靠群众、惠及群众，有效解决宅基地有偿使用资金“谁来收、向谁收、收多少、怎么用、可持续”等关键问题。 

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