农村宅基地需要进一步产权化

本文作者：聂日明

作者单位：上海金融与法律研究院

近日，自然资源部回复人大代表建议时明确，农民宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承，并办理不动产登记，继承人继承取得房屋所有权和宅基地使用权，农村宅基地不能被单独继承。

这则回复收获了大量的掌声。

农村土地是村民集体所有，这种制度下的土地有两种权利，农村土地首先是一种身份权利，拥有村集体的农业户籍身份才能拥有相应土地的使用权。在此身份权利基础上，农地使用权和所有权等还体现为财产权利：宅基地上可以盖房子，耕地上可以产出粮食蔬菜。

在人口不流动的年代，农地的身份权利和财产权利是合二为一的，农民的子女还是农民，除了少数分人嫁娶以外，农地的流转主要在村集体内部完成。

过去20年，中国经历了人类历史上最为壮观的人口迁移，数亿农民迁移到城市就业、定居。1990年、2000年和2019年，按常住人口计算的城市化率分别为25.8%、35.4%和60.6%。即使农村居民本人仍然在农村居住，其子女大概率也已经或即将在城镇地区就业、居住。农村土地的身份权利和财产权利必然要分离。

2017年，中央就农村耕地提出了“三权分置”，分为集体的所有权、农民本人的承包权和具体耕作者的经营权，以此保护进城农民和具体耕作者的权利。农地制度正在从基于农民身份的福利配济向财产权利转型。

农村宅基地与耕地类似，又有不同。一般人的观念中，住宅是一项财产，自然是可以继承的；但住宅又是土地的附着物，无法离开土地单独存在。而农地有身份属性，身份是无法继承和转让的。因此在实践中，地方之间差异很大。相当多的地区承认宅基地上的房屋可以继承，只要房子不倒，继承人可以一直拥有该住宅，但不允许翻新、重建（这些行为大多需要村、乡镇等的批准），只能简单维修加固，房子倒了以后，宅基地就会被村集体收回。

这种现状让农村住宅的财产权利大大缩水。很多农民都会面临“进城落户、放弃农地权利，还是进城打工、户籍仍留在农村”的选择。与耕地不同的是，住宅有更强的故乡、老家的象征，寄托了很多人前半生或幼年的念想，让人难以割舍。

在此背景下，中央明确农民宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承，非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理不动产登记，继承人通过继承可以同时取得房屋所有权和宅基地使用权，大大消除了宅基地从身份权利而财产权利转型的障碍。无论是农村集体，还是原有住宅的所有人及其子孙辈，都是一项利好，粗粗匡算，受益人群肯定有数亿人。

但是，我们也要看到，农村宅基地使用权可以由城镇户籍及其它非本村集体的成员继承仍是一个过渡政策，还存在很多模糊地带。

首先，目前政策规定，继承所得不动产登记薄及证书将注明“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”，《继承法》规定，继承人包括法定继承人（即子女、配偶、父母、兄弟姐妹和祖父母、外祖父母等）和遗嘱继承（及遗赠），遗嘱继承可以指定法定继承人之外的人继承，那么农村宅基地是否可以子女之外的法定继承，是否可以遗嘱继承；非本村集体成员继承宅基地使用权以后，是否可以再次继承。继承所得的宅基地是否享有和该村集体成员同等的权利（翻新、重建等）。这些都需要在后续的政策和实践中明确。

其次，农村日益衰败，这源于人口的流出，也因为宏观政策禁止人口、资本向农村流动，农村的耕地、宅基地只允许在本村集体内流转，无法引入外来增量资源，衰败是必然的。可以继承只是释放了农村宅基地财产权利的一部分，农村住宅的出租、出售及宅基地的流转权利仍然存在极大的障碍。一些私下的转让、出租，因为无法保障受让者、租赁者的权利，他们不可能投入大量资金进行维修、改建。

此前，中央文件曾经仿效耕地的方案，提出宅基地的所有权、资格权、使用权“三权分置”，但未有下文。本次明确农村宅基地使用权可以由城镇户籍子女继承保证了农村宅基地在代际之间的传承，其本身是一个很大的进步，为未来改革提供了缓冲时间，也提供了很好的开始。

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