城乡一体化发展中农村宅基地制度面临的困境

本文选自中国大地出版社出版的《城乡一体化进程中农村宅基地制度创新研究》第五章 城乡一体化发展及其对农村宅基地制度的挑战和机遇，由朱新华  陈利根著

（一）城乡二元体制下农村宅基地利用中的突出问题

1.农村宅基地的非市场性，导致了宅基地的闲置浪费，利用效率低下

随着我国城市化的快速发展，大量农村人口向城市转移。1996-2006年，我国城市化率平均每年增长1.34%，在这10年中，全国农村人口减少了1.23亿；而人均宅基地面积却从0.29亩上升到0.34亩。另据浙江大学房地产研究中心统计，早在2005年东部地区就有5%至10%的农民在城市里购房，大约有1500万户宅基地处于闲置、空巢状态，浪费严重。据南京市委农村工作委员会相关调研表明，目前南京市全市有200多万农村人口，但常年从事农业生产的劳动力不足30万人，且多为留守老年人；而农村人口大量流失的后果是农村“人走屋空”、村庄建设“外实内虚”，老五县人均宅基地面积高达167平方米，是城市居民住房面积的5倍，土地资源浪费严重。未来30年，我国还将有3亿左右农村劳动力需要转移出来进入城镇，将形成5亿城镇人口、5亿流动迁移人口、5亿农村人口“三分天下”的格局。按照我国工业化、城镇化发展速度及农村人口转移的趋势，将来会有更多的宅基地处于闲置、空巢状态，农村宅基地集约利用水平无法提到有效提高。

而另一方面，随着我国城镇化进程的推进，城市用地越来越无法满足城市经济社会发展的需求，城市用地供需矛盾突出。在现有的法律框架内，各地方政府具有较强的征地冲动，即将大量的城市郊区农村土地转变为国有土地，从而满足城市发展的需要。通过征收征用导致大量的城市郊区农民因征地而被动城镇化，这种形式的城镇化过程实质是土地城镇化先于农村人口城镇化，土地处置的过程先于农民市民化的过程，且土地的处置方式非常单一，即涉及的土地都是城市周边的土地，处置的方法是一律使其非农化。

出现农村宅基地闲置浪费和城市用地需求矛盾突出现象同时并存的原因正是由于农村宅基地的非市场性和非流动性，出现农村人口减少和村庄用地扩大并存、农村宅基地闲置浪费和城市用地需求矛盾突出现象并存的悖论。如果农村宅基地得不到有效治理，未来城乡人口分布格局将加剧农村宅基地的低效利用局面。

2.农村宅基地的福利性，使得其财产效应没有得到体现，造成农民财产权益受损

农村宅基地是农民以集体经济组织成员身份无偿取得的安身立命之所，具有明显的福利性质，也蕴藏着巨大的经济价值。较近的一项研究估计农村建设用地价值在100万亿人民币以上，但由于缺乏有效的价值实现机制，所谓如此巨大的价值基本上只是一个价值符号，无法给农民带来真正的收益。一个重要的证据是，2008年农村居民家庭平均每人年总收入中，财产性收入仅占2.2%（据《中国统计年鉴2009》统计结果，2008年农村居民家庭平均每人年总收入为6700.69元，其中财产性收入为148.08元，仅约占2.2%。），这还包括农村承包地流转带来的收益，可见农村宅基地的财产效应尚没有得到体现。

从理论上来讲，国有城市建设用地和集体所有建设用地只是产权主体不同而已，产权主体的不同并不必然导致这两种用地的地位、权利会产生差异。既然国有建设用地可以通过土地市场进行交易从而产生较大的经济收益，那么集体建设用地是否也应该被赋予资产属性呢？当然在我国社会主义市场经济体制建立完善的过程中，我们已经充分认识到土地不仅仅是一种资源，同时也是一种重要的资产，集体建设用地的资产属性不容忽视。

2008年12月4日，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市，经国务院批准，成立了全国首个农村土地交易所——重庆农村土地交易所。所谓地票交易，是将农村宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公共事业建设用地等建设用地复垦为耕地，产生建设用地指标，这一指标化为抽象的“地票”，在交易所交易，可以在全市的范围内、更有价值的地方“落地”，实现农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换，土地资源得到优化配置。这事实上是土地区位优势的置换，将能够交易、区位优势好的地区的土地，通过土地交易所兑现，也即是未来收益的提前变现。据《华夏时报》2012年3月报道，3年来重庆累计交易地票175亿元，2008年仅4宗，2011年有上百宗土地交易。据重庆农村土地交易所统计，购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。截至目前，远郊地票使用量已达33%。它以证券化的形式出现，使得农村建设用地使用权取得了空间流动性特点和资产化特征，并通过市场交易实现城乡建设用地空间上转移、价值上放大、性质上转变，使农民家庭使用的宅基地和村集体使用的建设用地真正成为可交易的资产，为村集体加快原始积累、农民家庭提高财产性收入创造了条件。

由此可见，如果继续维持农村宅基地的非资本化，农民住房就不能享受同城市居民住房一样的财产权力和可能获得的财产性收入，这将严重损害农民的财产权益。

3.农村宅基地的分散布局制约了农民生活质量的提高

长期以来，对农村规划投入少，农村规划进展缓慢，虽然各地制定了一些简单的村镇规划，但这些规划大多观念老化，缺乏整体的、长远的考虑，相对滞后。由于农村村庄建设布局和宅基地选址没有科学、合理的指导，许多村庄建设没有控制性详细规划，农民建房选址随意性较大，村庄相应地占用耕地外扩、村内老宅基闲置、宅基地零散无序，又造成了土地的利用率低下。在建设社会主义新农村的今天，村镇基础设施建设、公共事业建设都需要大量的土地，而在不占用耕地的前提下，这些规划已经不能适应当前城镇建设的快速发展，并在一定程度上阻碍了新农村建设，农民住宅出现“只见新屋，不见新村”和“新村建好、老村依旧”的现象。

农村宅基地的分散布局，加大了农村基础设施建设和公共服务体系建设的难度，农村地区脏、乱、差的局面难以得到有效治理，农民生活质量提升有限。而且农村宅基地的分散布局和粗放利用也不利于社会主义新农村建设的需要。因此，农村宅基地给农民经济和生活福利带来的不利影响，与建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村的目标很不适应。

为了解决这个突出的问题，各地也进行了卓有成效的探索。以浙江省湖州市为例，湖州市东部新区中心区规划将顺应中心城区的发展，将原来497个分散的农民集居点，缩减为33个，提高土地集约利用和基础设施共享的程度。在实践中总结出“建设中心村、撤并自然村、改造空壳村”的规划方针，具体操作上则把握：一是中心城区周边的村庄以迁村并点为主，二是城郊地区以旧村改造为主，三是引导山区农村和空壳村的村民向中心镇区转移。通过大量的财政资金投入，加强农村水利基础设施建设和以村庄整治为主要内容的“百千工程”。目前已建成50个省级示范村，6个生态型乡镇；并且已按照中心镇、一般镇、乡镇级中心村、中心村和基层村等五个等级，初步建立起包括幼儿园、文化和老年活动中心、体育健身设施、卫生所、社区服务中心和放心店为内容的城乡一体化的公共服务设施。如安吉县已有99.1%的村庄实现村村通公交，60%的村庄实现垃圾集中处理；县级财政通过“以奖代补”等方法推动村庄整治工程，其中县财政性投入占40%～50%，对村集体经济人均不到50元的村，实行奖励上浮30%的扶持政策。

（二）城乡一体化发展背景下农村宅基地制度缺陷

通过对农村宅基地利用中存在的突出问题的深入分析，可以发现，这些问题的出现正是缘于农村宅基地制度本身固有的缺陷。

1.农村宅基地制度缺陷

1）农村宅基地使用权限制流转的缺陷

“政府管制，不准流通”这是我国农村宅基地制度的基本特征之一。由于强调宅基地的福利性质，漠视了其资产属性，农村宅基地使用权流转一直受到严格的限制。随着市场化、工业化、城市化和城乡一体化的发展，城乡人口的流动和迁徙不可避免，城乡住宅的商品化也就变得不可阻挡，农村宅基地却以“福利保障”为由禁止流转。目前，随着市场经济的不断发展，宅基地的资产增值功能的作用在日益凸显。农村宅基地也是农民最重要的财产之一，不允许农村宅基地使用权流转，也就是不承认宅基地的资产属性，这将对农民的财产权益造成较大损害。

2）农村宅基地无偿无限期使用的缺陷

“无偿取得，长期使用”这是我国农村宅基地制度的基本特征之二。这种制度安排助长了农民“不要白不要”心理，农民多占、侵占宅基地的现象经常发生，一户多宅的现象在我国农村地区较为普遍。而随着我国工业化、城镇化进程的加快，农村剩余劳动力向城市转移的数量越来越多，部分农民在城市立足，但同时他们又不愿意放弃农村的宅基地，使得大量的宅基地闲置。

3）农村宅基地优化配置机制缺失的缺陷

由于上述两个基本制度特征的存在，使得宅基地资源的配置无法借助市场的作用。而一切资源优化配置的前提在于能够自由流动，农村宅基地使用权作为一种经济资源，只有通过参与市场方式的资源配置，才能充分发挥其效用，实现市场价值和经济效率的功能。因此，目前农村宅基地优化配置机制的缺失是农村宅基地制度缺陷的核心问题。

2.农村宅基地制度缺陷的根源：城乡分割的二元社会结构

从宅基地使用权制度的历史演进的过程中，我们可以发现，宅基地制度的改革是伴随着土地制度的改革而发展的，而土地制度的变化又受制于它所运行的社会经济基础，城乡分割的二元社会结构就是这个经济基础最主要的体现。在许多发展中国家，城乡关系都是强制性的，或者说是城市偏向的。新中国建立后，为了优先发展工业生产，城乡关系被人为调整以适应高度的计划经济体制。工业生产优先发展和计划经济体制都要求对城乡之间的人口流动和物资交换进行相应的控制，这种控制是通过以户籍制度为基础的一系列法律、法规和政策得以实现的。

在土地制度和宅基地使用制度方面，二元结构主要体现在以下几个方面：二元土地制度、二元住宅制度、二元社会保障制度。

1）二元土地制度。在现行的制度框架下，我国的土地分为农地和建设用地，建设用地又分为国有建设用地和集体建设用地。农地可以通过征收和办理农地转用审批手续变为国有建设用地，但它要变为集体建设用地，除了要办理农地转用审批手续外，还被严格限定在农民自用或以土地合伙或入股与他人办企业、进行农村公共设施建设和自建宅基地的范围，而且集体建设用地流转处于法律严格限制的范围。

2）二元住宅制度。解放后，在城镇，政府采取将公房以象征性的租金标准提供给城镇居民以及单位修建宿舍分配给职工居住的方式来保障城镇人口居住权实现；在农村，国家则通过土地改革将没收的房屋无偿分配给无房农民的方式从而保障农民的居住权。当集中的房屋分配结束之后，国家又通过立法给农民无偿提供宅基地，由其自己建造住房保障居住权的实现。

3）二元社会保障制度。自1949年以来，我国形成了城乡分割的二元社会保障体制：城市形成了以就业为中心的、较为完整的社会保障体系；而农村则形成了以家庭保障为主、集体保障为辅的较低层次的生活保障体系。承包地是农民的就业之本，宅基地是农民的立命之本，承包地和宅基地构成了农村家庭保障的主要内容。无论在社会保障的项目上还是在保障的水平上，城市和农村的社会保障具有巨大的差异，中国的社会保障制度在城市和乡村之间有一条明显的鸿沟。

以城乡分割的土地资源配置方式、城市偏向的社会保障和无偿分配的福利性为主要特征，以保障农民居住权为主要内容的宅基地使用权制度，是为推行重工业优先发展战略服务的，与计划经济体制具有内在的相容性和一致性。同时，这套政策体系与计划经济体制一样，存在严重的弊端，限制并剥夺农民的土地财产权利，将农民排除在社会福利和保障之外，造成了社会不公平，加深了城乡之间的差别和矛盾。

城乡分割的二元土地制度的长期存在，主要有以下几个原因：第一，社会主义国家意识形态的思想束缚。农村集体土地所有制，可以在心理上满足一种政治要求，即满足农民的均田要求和平等的人格理想。社会主义国家的意识形态不允许实行土地私有制。在我国历次土地制度变迁中，都有意识形态的强大作用引导。第二，二元的社会结构和城市化、工业化初期原始资本积累的需要。新中国建立以来，为了发展国家工业，为工业化积累原始资本，国家实行了城乡分割的二元社会结构，实行农业支持工业政策。在土地制度上表现为土地国家所有和农民集体所有制，集体所有土地被“歧视”，无法与国有土地享受“同价、同权”。政府垄断土地一级市场，农村集体土地在被用作城市建设之前，不管是公用、半公半私或是纯私用目的，必须先通过强制征收转到政府手里，而且政府制定的征地政策使得土地征用价格非常低廉，大大降低了工业化、城镇化的成本。第三，农村社会保障制度的缺失。旧中国积贫积弱，农村人口又占90%以上，因此，没有条件一开始就建立覆盖城乡的社会保障体系。在农村，当时通过土地改革和农业集体化，实行的是以家庭保障为主、家庭保障和集体保障相结合的社会保障制度，被称为“安身立命之所”的宅基地和“保命田”的承包地是农村家庭保障的最主要内容。因此，要改变现行宅基地制度，必须以建立完善的农村社会保障制度为前提。第四，从粮食安全的角度，强调保护农地特别是耕地。实行家庭承包经营，一定程度上调动了农民的生产积极性，粮食产量持续增长。进入新世纪，粮食供给出现波动。政府将其归因于耕地面积连年减少，粮食播种面积下降。今后一段时间，为保证粮食供给能力，保持粮食供求平衡，遏制耕地快速减少的趋势，国家实行最严格的耕地保护制度，仍将维护现有农村土地制度包括农村宅基地制度。因此，对国家而言，保护宅基地制度现状的收益远大于改变现状的收益。

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