新一轮宅基地制度改革亟须落地实施土壤

本文作者：周才金

作者单位：四川省泸县政协研究室

农村宅基地是农户住有所居的特殊用地保障，具有长期占用性、普惠福利性特征。随着经济和社会的发展变化，部分农户融入城镇，不再依赖农房安居。农村闲置宅基地大量显现与城乡建设用地紧缺供给形成鲜明对比。2015年以来，经过全国33个县（市、区）对农村宅基地制度的改革试点表明：在促进宅基地规范管理和保证耕地总量不减少的状况下，通过对零星宅基地的整治易地利用，可以为农户新居、农村发展提供建设用地空间；通过对闲置农房（包括其宅基地使用权）的自营、出租、入股、合作、抵押可以增加农户财产性收入；通过对宅基地的自愿有偿退出，可以支持城乡发展，壮大农村集体经济、带动农民增收。

在2015-2019年全国农村土地制度改革三项试点告一段落后，中办、国办于2020年印发了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，全国100余个试点县（市区）全面开启了2021-2022年的新一轮改革试点。但是，新土地管理法配套法规尚未出台、国土空间规划和村庄规划正在编制、土地三调成果尚待形成、宅基地管理协作机制还在磨合，在宅基地使用权的取得、退出、流转、管理方面缺少系统的制度性、机制性支撑，制约着新一轮宅改任务的落地实施，亟须创造条件保障改革试点初衷如期实现。为此建议：

一、 创造规划引领条件，为宅改提供建设用地的腾挪空间

目前，由于规划尚待完成，多数行政村既无现状允许建设区、又无规划预留建设区，在零星宅基地整治后，找不到易地布局新农房和农村发展的可用建设空间。对此，应当允许宅改试点县（区市）在宅基地总量不增加、耕地总量不减少的前提下，按需先行布局成点成片的农房和发展建设区，并在今后编制的规划中给予确认，据实调整占用的农用地。

二、 创造项目实施条件，为宅改提供整治利用的可行路径

宅基地整治易地利用或有偿退出形成建设用地指标，均应将宅基地及其附属林地一并复垦复耕，让复垦的耕地成块连片、达产达效，为农户、集体、政府谋得更多红利。目前，宅基地有偿退出只能依靠城乡建设用地增减挂钩项目，从立项到指标使用常规周期为3-5年，难以满足宅改需求，应当允许宅改试点县（区市）简易立项实施，或者由国家推出宅基地综合整治利用专门项目，明确立项、实施、验收和指标认定、利用等规则。

三、 创造制度支撑条件，为宅改提供适度放活的尚方宝剑

现行民法典对宅基地使用权作出了不得抵押等权能限制。土地管理法对农房违建行为规定为拆除，没有提及对宅基地历史性违占遗留问题处置；把宅基地执法权规定在县级农业农村主管部门，审批权规定在乡（镇）人民政府。基层在探索实践宅基地抵押融资、超占有偿、批管一体等改革任务中难免突破一些现行法律规定，这应当获得全国人大常委会关于调整暂停实施有关法律部分条款的授权。同时，部、省应当加快出台土地管理法配套法规，促进基层依法改革。

四、 创造机制运行条件，为宅改提供协同管理的流畅体系

宅基地制度改革涉及农业农村、自然资源、住房和城乡建设等多个部门，有关部委应当对职能交叉部分建立协同机制，形成系统性的宅基地管理规则和操作流程；在人少事多的乡（镇）一级应当整合宅基地行业管理职能，成立综合性管理机构和队伍。应当积极探索“数字农房”管理机制，建设信息集成的宅基地大数据平台；建设农村产权交易平台，形成公开、规范的产权流转市场。部委应当正视改革成本，要求地方政府和农村集体经济组织在保障农户合法利益的基础上，把宅改收益首先用于宅基地管理、优先用于乡村振兴。

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