陈建军：以改革破解农村宅基地管理难题

“当前部分地区农村宅基地存在‘批不了’‘管不住’‘退不出’等乱象，导致违法建房问题无序蔓延，亟须结合宅基地制度改革加强管理。”全国两会期间，全国人大代表、广西壮族自治区自然资源厅厅长陈建军建议，用改革的方法综合施策，解决农村宅基地管理存在的问题。

保障农村群众“住有所居”的刚性需求，改善农村人居环境，是乡村振兴战略的重要内容。李克强总理在今年政府工作报告中提出，全面深化农村改革，推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果，让广袤乡村焕发新的生机活力。

陈建军认为，报告中提到的宅基地制度改革试点成果，为加强农村宅基地管理提供了经验借鉴，也为彻底解决农村宅基地“乱象”提供了实践基础。目前，宅基地管理仍存在三方面问题。

一是“批不了”，农村群众合理的宅基地需求无法保障。近几年，广西部分农村群众面临因家庭分户、子女结婚等原因，符合宅基地申请条件，却无法申请的难题，个别地区宅基地审批甚至处于冻结状态。以广西北流市为例，2017年～2018年该市农村人口增加了2.8万，但仅审批宅基地208宗，批不了的原因是“无地可批”“无钱可补”。在陈建军看来，虽然广西对农民住宅用地实行先使用后核销制度，用地指标给予足额保障，但审批中涉及的耕地占补平衡问题，仍需地方解决。宅基地审批如涉及耕地，需缴纳占补平衡费用，地方政府无力承担，也让农村群众“望而止步”。

二是“管不住”，农村群众违法建房基本处于失控状态。以北流市为例，2016年～2018年违法建设用地图斑高达8314个。其中，农村群众违法建房图斑达4009个，占违法图斑总数的50%。“农村宅基地需求和供给严重失衡，批不了导致农村群众‘被迫’违法，经济利益驱动又导致农村群众主动违法，致使农村违法建房呈失控状态。”陈建军认为，地方政府制止查处违法建房力度不够，农村集体组织的管控能力较弱，使得宅基地监管基本处于缺位状态。

三是“退不出”，农村宅基地普遍“两头占”。目前，部分地区存在“一户多宅”现象。受“返乡养老”“祖宅情结”和笃信风水等因素影响，大部分农村群众不愿退出老宅。同时，也缺乏宅基地有偿退出的经济平衡机制。因此，如果没有区域综合开发、土地整治、城乡建设用地增减挂钩等项目，单纯的宅基地有偿退出在经济上不具备可行性，从而无法推动。

对此，陈建军提出如下建议：

一是着眼以疏为先，保障农村群众的合理宅基地需求。首先，建议国家层面加强对村庄规划编制工作的统筹，由自然资源部门统管统编，坚决避免“政出多门”，加强对地方工作的技术指导和资金支持（尤其对中西部欠发达地区）。以“多规合一”的方法，编制村庄规划，合理、科学划定村庄集中居住区，适度引导农村群众相对集中居住，让宅基地审批有规可依，对农村群众合理的宅基地需求应保尽保。其次，以乡镇为单位，统一复垦废弃或闲置宅基地，将复垦出的耕地指标优先用于本乡镇内村庄规划划定集中居住区的占补平衡，降低宅基地审批费用。再者，鼓励地方政府提出个性化宅基地保障方式，在尊重村民意愿的基础上，结合区域实际对保障内容进行调整，可由“一户保障一块宅基地”调整为“按户籍人口乘以人均保障面积”。

二是着眼严防严管，健全农村宅基地管理全方位体系。要强化土地执法，提高土地执法的权威和手段；要强化村庄基层治理，结合农村集体产权制度改革，提高农村集体组织的权威度和影响力，加强村民宅基地自治自管能力；要妥善解决历史遗留问题，对不同地区、不同时段、不同主体的违法建设区别对待，逐步消化解决。

三是着眼改革推动，建立宅基地退出的经济平衡机制。要探索开展“新宅发证、老宅退出”，在引导农村群众将老宅主动复垦的前提下，将违建的新宅合法化，予以颁发不动产证。要建立宅基地退出的经济平衡机制，将农村宅基地退出和农村集体经营性建设用地入市、土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等项目结合起来，引导宅基地有偿退出。

四是着眼宣传引导，营造宅基地合法合理使用的良好氛围。要积极开展宅基地合法合理使用的宣传，引导农村群众树立符合城乡经济发展规律、符合自身经济条件的宅基地使用观念，增强农村群众的守法意识。

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