盘活资源 老宅生钱 ——山东省平原县农村宅基地“三权分置”改革助力乡村振兴

“前年俺村一次性拆除老宅和收回宅基地21处，复垦土地14亩，村集体一次性增收120多万，复垦后土地由村集体种植，仅此一项又可年增收5000元以上。真没想到，宅基地这么一捣鼓，老宅子都能生钱了！”山东省德州市平原县前曹镇后林村党支部书记刘安辉满面春风地说。

后林村的老宅生钱，源于县里积极推进的农村宅基地“三权分置”改革。平原县委书记王洪霞告诉记者，2018年以来，作为全省农村宅基地“三权分置”改革试点县，平原县按照“试点先行、规范统一、先易后难、全面覆盖”的原则，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权、完善宅基地管理的体制机制，盘活了资源，增加了农民和集体收入，为乡村振兴提供了动力和保障。

东平原桃园街道办事处桃园社区一期即将建成封顶。刘振兴 摄

建立“两航”保障体系，做好改革顶层设计

2018年7月，山东省选取17个县市区开展农村宅基地“三权分置”改革试点,以农村宅基地改革为切入点，着力撬动农村闲置土地资产盘活。平原县成为德州市唯一入选的区县。

怎么办？

“建立‘两航’保障体系，一方面组织领航，组建高效指挥体系和组织架构，确保政令畅通，一竿子插到底；另一方面制度护航，制定严格的政策制度，确保依法依规，一碗水端平。”王洪霞说。

平原县坚持把试点工作作为重要政治任务和重大发展机遇，首先搞好顶层设计，组建高效指挥体系和组织架构，成立由县委副书记、县长袁志勇为组长，县人大副主任张友国和县委常委、政法委书记杨传智为副组长，相关部门主要负责人、乡镇书记为“施工队长”的工作领导小组，并从县直部门抽调7名农村经验丰富的同志与24名业务骨干，组建规划编制、制度设计、调查督导等8个专业小分队，实行联席会议、集中办公等制度，统筹、协调和指导各项工作开展。同时，将农村宅基地“三权分置”纳入对乡镇和村庄乡村振兴考核的重要内容并抬高分值比重，充分发挥考核指挥棒作用。对工作实行月督导、季调度、半年总结、年终观摩制度，工作落后的乡镇由县督导组“一对一”盯靠，确保各项任务落实到位、如期完成。

宅基地改革事关农村千家万户，情况错综复杂，如何保证有序、规范、顺利开展？平原县坚持问题导向、制度导向，聚焦农民群众关心关注的宅基问题，按照“尊重历史、面对现实，照顾多数、兼顾特殊”的原则，充分征求和融合镇村干部、能人贤达、群众代表的意见建议，探索制定了《农村集体经济组织农户宅基地资格权确认指导意见》《农村宅基地有偿使用管理办法》《关于推进农村居民点部分整治工作的意见》《城市规划区范围外农村整体拆迁补偿安置管理办法》《农村宅基地退出和流转暂行办法》《新农村新型社区管理暂行办法》六个配套文件和《城市规划区范围外房屋拆迁补偿安置实施细则》一个实施细则“6+1”制度保障体系，明确了“五项工作标准”，即农户享有宅基地资格权的标准，农村宅基地有偿使用的收费标准，实施村庄部分整治的条件标准，实施整村拆迁的条件标准和新型农村社区建设的标准，为工作规范化、制度化、常态化开展提供了科学指南。

为了远近兼顾，让老百姓心中有数，县里编制“多规合一”乡村振兴村庄发展规划，明确“拆迁村”“保留村”两张清单并区别开展宅基整治。对于计划拆迁的村庄，不再批复新建宅基，加快实施整体拆迁。在拆迁过程中，主要用好制度成果，合理制定“一户一宅”安置和多余宅基货币补偿政策，注重保障“多户一房”和弱势群体的宅基利益，保障拆迁顺利进行。对于保留和当时不纳入拆迁的村庄，标明村庄建设用地规模边界和扩展边界，科学布置宅基规划，并采取有偿退出、有偿使用和无偿退出等方式，加大闲散宅基整治收回，新建房屋一律安排使用村庄空闲宅基。

宅基地改革必须坚持底线思维，不能违反国家政策，不能侵犯农民利益。县领导小组副组长、人大副主任张友国告诉记者，从试点一开始，平原县严格坚持“三个不能破”的原则：即耕地红线不能破，防止受利益驱使，耕地总面积减少；宅基流转红线不能破，合理设置转让条件，确保宅基地的本集体属性，内部拥有资格权的农民能够如约收回使用权；购买对象不能破，严格实行土地用途管制，城里人到农村买宅基地的“口子”不开。

平原县与山东省土地发展集团合作，一次性拆迁13个村、2859座房屋。刘振兴 摄

实行六步工作法，彻底查清家底

平原县是个农业大县，全县45.9万人口，其中农业人口14万户29.89万人，而要摸清这14万户村民宅基地家底，对县乡村三级干部是一次“大考”。

为了确保工作积极而稳妥开展，平原县探索实行了“六步工作法”。

第一步，宣传发动。成立县、乡、村三级宣传队，通过电视、喇叭广播、发放明白纸、召开村民大会集中宣讲等形式，向群众宣传宅基地“三权分置”的相关政策和具体内容，对有抵触情绪的群众多渠道做好工作，获得群众支持和参与。

第二步，摸清家底。这是做好“三权分置”试点工作的基础。平原县充分利用前期农村集体土地确权登记发证成果，制作了全县769个村庄的调查工作底图，下发各乡镇开展补充调查。抗击“新冠”疫情期间，平原县自然资源局组织开展农村房屋和宅基地统一确权登记发证工作也没有停滞，他们使用无人机测量获取多角度、高分辨率影像，实现三维立体农村房地一体确权登记，并统一制发不动产权证。

平原县自然资源局邹月亮局长介绍，全面查清了全县769个村庄149779处宅基地共76887亩的利用状况，摸清了使用面积、一户多宅、闲置房屋、村内闲散地等基础情况，为宅基地制度建设提供了扎实的数据支撑。其中，一户多宅11701宗、空闲宅基地9534宗、总面积4387亩，闲置房屋15354宗。同时，全部留存好影像资料，包括调查记录、相关权利人确认资料、公示表格等，切实把调查基础数据做细做实。

位于王杲铺镇驻地的王杲铺村，多年来“近水楼台先得月”，享受着城镇化红利，村内宅基地十分抢手。为客观准确测量摸底，镇村两级请来专业评估公司，对村内宅基地来了一次全盘扫描。“通过系统梳理，我们摸清了村庄宅基实际面积，计算出应缴纳的使用费数额，这些资产都详细录入了农村集体‘三资’监管系统，家底更清晰了。”该村党支部书记魏兴华说。

第三步，“三老”评审。选出德高望重，群众基础好的老党员、老干部、老资格村民代表等组成的“三老”评审小组，入户丈量宅基实际面积。50岁的王打卦镇南侯村村民侯东宝，被推选为村民代表，负责村庄的宅基地摸底工作。“有空闲宅基种上树的，也有老旧房屋倒塌的。最严重的一户通过填湾占了1000多平方米集体土地，真是出乎意料！”侯东宝感慨道，“这原是本糊涂账，我们全靠挨家挨户仔细丈量，才厘清了村民宅基地使用情况。”

第四步，提出评审意见。摸清家底后，平原县对自愿退出闲置宅基地的签订承诺书，免收使用费，收回空闲宅基地；对于想要保留超占宅基和空闲宅基使用权的，按照标准提出评审意见和征收使用费额度，对超面积宅基实行阶梯收取有偿使用费，对264-400平方米范围内的宅基超出部分按照0.5元/平方米收费，对400平方米以上的宅基超出部分按照0.8元/平方米收费，对多占宅基地按照1.5元/平方米的标准收费。

第五步，进行公示。为保障宅基有偿使用费收取公平公正公开，在村里张榜公示，把“账本”公布在阳光下，让群众清楚明白。

最后一步，也就是第六步，征收宅基超占和空闲宅基地使用费，收回空闲宅基。

县领导小组副组长、县委常委政法委书记杨传智介绍，在清查过程中，严格按照“一户一宅”“村民享有”的原则办事，清查出90%的村庄存在一户多宅的情况，共有550个村庄存在非本集体经济组织成员使用农村宅基地的情况，全县共有偿收回宅基地521处，整合闲散宅基地1146亩，收取宅基地有偿使用费540多万元。与此同时，还做到“三个特殊照顾”：一是对“多户一宅”的，规定可以按照成本价购买与户数对应的拆迁安置房。二是对特殊群体，在收取宅基超面积有偿使用费方面可以照顾，贫困户、五保户、低保户一律减免。三是对住房困难户、弱势群体、历史遗留问题，在村庄拆迁安置时一事一议、通盘考虑。

“三权分置”带来人口集中和产业集中。图为平原县最大的农村社区军仓社区。刘振兴 摄

盘活闲置资源增加集体和农民收入

清理出的宅基地如何盘活？

平原县首先做的就是用于增加耕地。将闲散宅基与废旧房屋、废弃坑塘等闲置土地打包整治，对于综合整治后形成的集中连片、设施完善、质量优质的耕地，积极申报省土地增减挂钩项目，经验收评估符合标准的，纳入永久基本农田整备区管理。通过此次改革，全县整理新增耕地达到4300亩。

建设村级道路、村文化广场等基础设施也是他们的优先选项。张华镇刘悦村街道曾长期被两处宅基堵塞，去年通过收取宅基超占费实现了宅基收回，解决了街道堵塞的历史遗留问题。该镇梨园村利用闲置宅基集中移植了村外20余棵百年梨树，并围绕梨树文化建设了主题花园，成功创建省级美丽乡村示范村。

在满足规划和用途管制的前提下，平原县鼓励村集体以自营、出租、入股、联营等方式，将盘活的闲散宅基用于发展餐饮、乡村旅游以及一二三产业融合项目，为区域产业发展提供了强有力支撑。王庙镇张官店村拆迁后，计划在原址上建设“水上古村落+田园综合体”项目，开工建设具有汉唐风格的“义”文化古村落，打造惠及周边4个村2000余人的花园式生态村落。王打卦镇围绕打造鲁西北重要乡村旅游基地、平原乡村振兴典范的目标定位，拆迁辛桥、花园、铁匠等6个村、1149户，建设康熙探花庄园田园综合体项目。

“以此为契机，我们腰站镇清理了全镇47个村庄所有违规建筑、超占宅基，规划建设“国槐小镇”。清理的村庄闲散宅基地统一种植国槐，全镇已拆危除危旧房屋200余座，种植国槐5万余棵。”腰站镇党委书记赵峰对此感慨颇深。

山东平原自然资源局对农村宅基地进行三维成像测量。刘振兴 摄

破解制约发展难题有力推动乡村振兴

2019年尾，喜讯传来，平原县农村宅基地“三权分置”改革试点工作通过了山东省自然资源厅验收，其做法和经验得到了肯定。平原县委副书记、县长袁志勇认为，通过农村宅基地改革，破解了六大难题，为实施乡村振兴添加了活力、动力。

一是解决了“权怎么活”的问题。对集体而言，落实宅基地集体所有权，明确了宅基地姓“公”不姓“私”，属于集体不属于个人，为此多占全部收回。王凤楼镇胡尧村经过家底大清查后发现，有三成宅基地使用人为非本集体经济组织成员。“改革把集体资产和群众资产划定了明确界限。”该村党支部书记孙长海算了算，“通过征收宅基地使用费，村集体每年可增收1万多元，趁着这个机会，一定要把全村经济搞上去。”

对于农民来讲，一方面保障了宅基地农户资格权和农民房屋财产权，明确了宅基地姓“农”不姓“非”，非集体组织成员没有这两方面的权利，平原县通过此次宅基地改革，清理非集体组织成员占农民宅基地334处已经全部退出。另一方面适度放活了宅基地和农民房屋使用权，农民可以通过出租、入股等形式，获得更多财产性收入。

二是解决了“钱从哪里来”的问题。一方面，平原县清理出的宅基地收费一部分直接用于增加集体积累，整理出的耕地出租或者发展集体产业同样壮大了集体经济。去年以来，平原县共收取宅基地有偿使用费545.97万元，村均增收近万元。另一方面，平原县实施投资主体由乡镇变为市场主体，与山东鲁坤土地发展公司合作，由其负责拆迁安置，拆迁出来的土地指标收益首先保障其拆迁安置费用，解决了整村迁建算不住账、资金不足的问题。该县桃园街道办事处与省土地发展集团合作，利用土地增减挂钩政策，一次性拆迁13个村、2859座房屋，获得土地增减挂钩指标1766亩，可获得资金约7.9亿元，全部用于桃园社区建设安置工作。同时，平原县把农村社区安置房的土地性质，由原来的“集体用地”变为“国有土地”，实现了安置房的保值、增值。从全县拟保留村中选取55个村庄作为试点，先期探索开展农村房地一体不动产登记颁证，同步推进不动产证抵押工作，打开农村宅基使用权出租、转让、担保“枷锁”，增加农户房屋收益。

三是解决了“人要往哪里去”的问题。平原县通过编制“多规合一”乡村振兴村庄规划、开展村庄拆迁整治、闲散宅基地收回等工作，让乡镇明晰了社区长远发展规划，让老百姓知道了房该留该拆还是该退，既明确了农宅的最终“归宿”、减少了资金浪费，又让群众明白了自己将来要往哪里去。目前，平原县乡村振兴全域规划已制定完成，新建续建新型农村社区34个，5万多农户将住上高标准楼房。以改革为契机，平原全面推进人口向县城、镇区、特色村落有序集中，打造形成“1+3+4+100”的人口集中居住新格局。

四是解决了发展用地瓶颈问题。去年以来，全县整村拆迁节余指标约3200亩，通过空闲宅基地整治整出土地1567.6亩，这些指标完全可用于乡村振兴产业用地和项目建设用地。特别是列入省乡村振兴齐鲁样板的乡村振兴桃园示范区项目，一期建设涉及到的13个村庄一次性全部拆迁，保障了项目顺利推进。

五是解决了乡村治理特别是宅基地管理制度不完善问题。由于历史原因，农村宅基地管理不够规范，宅基地占有、使用情况差别较大，通过宅基地“三权分置”一系列制度的探索实施，既平衡群体利益，促进了公平正义，又明确了宅基地姓“公”的属性，让基层找到了乡村治理的一揽子制度方案。王打卦镇南侯村在一处空闲宅基上修建了健身广场，过去每年要支付租金300元，农村“三权分置”制度后无偿收回，村集体不再支付一分钱。

六是解决了村庄环境脏乱差的问题。通过宅基地“三权分置”，全县已拆迁废旧房屋1709座，新规划建设村级道路900多米、文化广场31处，种植美化植物36.5万株，发展乡村旅游项目21处，开展特色种植800多亩，乡村面貌焕然一新，大大加快了全域美丽乡村进程。

县乡村三级组成评审小组，进村摸清农村建设用地底数。刘振兴 摄

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