坚持审慎与突破并重继续深化宅基地制度改革

本文作者：刘俊杰

作者单位：农业农村部农村经济研究中心

农村宅基地制度由于其特殊的取得方式、权利安排和承载的政治和社会功能，是我国农村土地制度中一项特殊的制度安排。自2015年中央统一部署开展试点至今，改革试点中的许多重大问题存在不同程度的争议，以至大家多存有一种矛盾心理：既期待改革能尽快在总体上取得突破，又希望其制度设计能尽可能综合考虑实际存在的多方因素，审慎而行。下一步，农村宅基地制度改革将迈出怎样的步伐，如何继续深入推进？一系列问题，亟待思考和回答。

改革试点的基本经验

自2015年开展试点以来，宅基地制度改革先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。各地推进农村宅基地制度改革的具体做法各不相同，但大体上围绕完善农民宅基地权益和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度四个方面展开。试点地区在改革实践中积累了丰富的经验。概括起来，就是要处理好以下几个关系。

一是坚持因地制宜，处理好规范性与多样性的关系。由于试点地区分布在全国30个省，各地资源禀赋、经济社会发展水平差异很大，面临的情况和问题也各不相同，这就要求试点地区要把中央的顶层设计与各地的实际情况结合起来，从实际出发因地制宜地推进改革。从实践看，各地的改革操作办法呈现出明显的多样性。对各地改革做法呈现出的多样性，应当允许和鼓励。

二是坚守改革底线，处理好稳定与放活的关系。推进农村宅基地制度改革，既要扩权赋能，适度放活宅基地使用权，盘活资源资产，实现农民的土地财产权益；又要坚守改革底线，也即中央明确要求的，不得违规违法买卖宅基地，不得利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，不得以退出宅基地使用权作为农民进城落户的条件。一些地区先行先试，以农村集体经济组织或成员为主体，结合发展乡村旅游、下乡返乡创业创新等，开展盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的途径，初步探索出了一些好的办法。可见，农民宅基地财产权的实现形态可以是多种多样的，关键是要在坚守底线的前提下，找到最适合自身发展的具体实现形式，而这应该是下一步深化改革的重点。

三是坚持循序渐进，处理好阶段性任务与长期改革的关系。各地在保障农民宅基地占有、使用权等方面取得了较好的成效，而宅基地“三权分置”、有偿退出、抵押担保等有的基本没有涉及，有的也只是开展了初步的探索。这些改革事项相对复杂，涉及到打破集体经济均等共有和成员封闭性问题。深化农村宅基地制度改革是一个长期渐进的过程，在实际工作中要把握好重点。一方面，要把已经被实践证明成熟的做法经验落实好，调动农民参与改革的积极性；另一方面，要积极创造完善农民宅基地权能的实现条件，积累经验，视改革实践的进展，逐步完善顶层设计，推动改革走向深入。

改革试点存在的主要问题

一是思想认识问题。由于农村宅基地“一户多宅”、超占乱占等问题较多，主体和利益关系复杂。而且大多时间跨度较大、底料资源缺失，导致权属界定困难。对改革中的这些基本问题，各地不同程度地存在着认识不到位，干部和群众的认识不尽一致，不同地区认识也有差别的情况。有的地方干部有畏难情绪，怕改革困难多、程序复杂，要触碰历史遗留问题，不愿捅“马蜂窝”。有的地方群众一方面担心改革是换汤不换药，自身权益难以保障，另一方面又对改革期待过高，实践下来心里落差大。农村宅基地制度改革涉及到多方面利益调整，一些干部群众存在这样那样的思想认识是不可避免的，但也要看到，这些思想认识问题不解决，就会直接影响到改革的稳慎推进和实际效果。

二是工作基础问题。试点地区对于农村宅基地确权登记发证、村庄规划等基础性工作进行了大量投入，为试点工作的开展夯实了基础，但基础工作仍显薄弱。由于历史原因，各地宅基地和农房权籍调查登记工作进度不一致，农村宅基地使用权确权登记工作基本完成，使用权颁证率相对较高。但房地一体的不动产登记和发证率较低，宅基地信息平台建设严重滞后；一些试点由于村庄规划和村级土地利用规划不健全，相关规划之间以及与已有规划之间融合程度不高甚至相互冲突，造成宅基地利用管理无序，影响了改革试点的进展。

三是改革推进问题。一些地区开展试点时对改革的不确定性和困难考虑不足，改革方案的可操作性不强、统筹兼顾不够等，影响了改革的顺利推进和实际成效。一些地方反映，受传统观念、宅基地基础底料缺失、历史遗留问题影响，宅基地确权登记中“户”的界定等历史遗留问题处置困难。一些试点由于宅基地无偿取得的分配方式难以为继，开始探索有偿取得方式，但主要措施是按土地整理费、开垦费等成本有偿收取费用，并没有体现土地资源的实际价值，改革的路径值得进一步探讨。一些开展宅基地退出试点的地方，受地域和经济发展水平等因素影响，难以有效筹集资金开展宅基地退出收储和盘活利用。即使一些已经开展的项目，也面临成本高、收益低、难以持续的困境，尚未形成长效机制。

四是政策协同问题。农村宅基地制度改革和管理涉及自然资源、规划、住建等多个部门，管理力量分散，尚未有效形成改革合力。改革起初，部分试点地区没有将宅基地制度改革与农村土地征收、集体经营性建设用地入市等关联改革统筹开展，影响了改革的效果。也有部分试点没有协调推进农村集体产权制度、农村金融体制以及农村产权交易市场建设等配套改革，宅基地和农房抵押担保等改革事项受到不同程度的影响。由于目前户籍、社保等制度仍带有城乡二元性质，土地改革的制度环境尚不一致，以致在宅基地退出改革中，退出农村宅基地权益的农民难以同等享受城市人的各种福利和保障，此项改革也因缺少配套的制度支撑难以取得实质性进展。还有一些试点地区行政法规、部门规章、规范性文件与改革要求不符。

进一步深化改革的思考

深化宅基地制度改革应坚持市场化的改革方向和渐进式的改革基调，统筹关联配套改革，做足用好“流转”文章，既要大胆探索、积极推进，又不能急功近利、走偏方向。

一是进一步凝聚改革共识。试点地区承担的是超前改革试验的任务，需要加强理论与实践的对话，加速两者间的信息传递和反馈，用实践充实理论，用理论指导实践。宅基地制度改革情况复杂、专业性强，要组建专门研究班子和专家团队，广泛开展专项调研、综合研究，及时应用理论成果指导试点实践，并在实践中不断总结完善。广大群众是改革的利益相关方，是推动改革的重要主体，必须切实解决人民群众关心的重大现实问题，调动广大群众参与改革的积极性。改革试验是“摸着石头过河”，有许多不确定因素，难免出错，要健全改革容错纠偏机制，有针对性地解决基层干部中存在的思想误区或片面认识，进一步激发基层干部群众改革的责任感和主动性。

二是打牢改革工作基础。深化农村宅基地制度改革，首要的是加快推进与改革试点密切相关的规划编制、确权登记等基础工作。要将规划编制作为改革的前提和统筹村庄建设和发展的基础加以推进。注重规划的兼容性和协同性，实现村庄规划与土地利用规划、建设规划等各类规划衔接融合。提升规划编制的前瞻性和科学性，与当地经济社会发展、农村劳动力转移等相适应，为村庄建设和发展预留合理空间。尽管宅基地和房屋权能不同，但是由于宅基地和房屋在实物形态上的不可分性，“房地一体”的不动产确权登记是深化宅基地制度改革、规范宅基地管理的客观要求。要加快推进“房地一体”的农村宅基地和农房确权登记颁证工作，妥善解决宅基地历史遗留问题，提高确权颁证覆盖率，为进一步深化改革奠定基础。

三是丰富宅基地权能及其多样化实现形式。目前在农民宅基地权利体系中，占有和使用权行使已经比较充分，但收益权尚未有效发挥。原因是宅基地流转范围受到严格管控，不具备形成真实完善的宅基地市场。同时，宅基地用益物权中也不包括处置权，随着宅基地由农民居住保障功能向财产功能的转变，允许农户对宅基地适当的处置权才能彰显其收益权能。从各地试点情况看，大多地方在暂时调整实施有关法律法规框架下，赋予了农户宅基地一定收益和处置权，但实践效果并不太理想。究其原因，大多地区都将宅基地的处置权限制在村域范围内，缺乏增值收益的支撑，权能难以实现，其结果是赋权的无效性。因此，深化农村宅基地制度改革，除了赋予农民宅基地完整而又充分的权能外，还必须在符合规划和用途管制的基础上，探索实现权能的多元化市场化实现方式。

四是有效盘活闲置宅基地和闲置农房。如何有效盘活庞大规模的农村闲置资源，目前各方尚未形成十分成熟的方案。一些试点地区已经进行了一些探索，但总体上改革步伐比较缓慢，闲置农房流转仍受到诸多限制。深化农村宅基地制度改革，就要在法律法规、用途管制和坚守底线的前提下，理顺集体与农房和宅基地的关系，扩大闲置宅基地和农房流通的实施范围。特别是允许农村集体经济组织及其成员以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，优先发展农村新产业新业态。

五是提升改革的系统性协同性。深化农村宅基地制度改革，要在结合地方实际基础上，适当扩大试点范围，拓展试点内容，以检验现有成果的有效性；提升改革的综合配套，在统筹农村土地制度“三项改革”基础上，统筹部署、协同推进农村集体产权制度、农村金融制度以及利用集体建设用地建设租赁住房试点等改革事项，增强改革的系统性和协同性；强化相关领域支撑合力，推进与户籍、社保等涉及农民进城落户政策的衔接，增强改革的耦合性；加强相关部门的协调配合，明确权责清单，建立共商大事、共推试点的工作推进机制，真正形成齐抓共管的局面。

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