盘活闲置农房是乡村振兴无法绕开的问题

何安华宅基地管理与利用

2024-09-15

本文作者：何安华

作者单位：农业农村部农村经济研究中心

本文来源：《农村经营管理》2019年第11期

农村闲置房屋是一项巨大的沉睡资产。随着我国城镇化进程的继续推进，农村劳动力大量向城镇和非农产业转移，农村“空心化”、农房“空户化”现象更加突出。农民建房“建新不拆旧”现象仍未从根本上杜绝，大量农房处于闲置或半闲置状态。如何盘活闲置农房已成为农村资源能否有效利用、农民资产能否有效变现、农村产业能否真正兴旺的重要一环，是振兴乡村必须要解决的重要问题。

一、乡村农房闲置问题日益突显

农村居民一户多宅的比重在上升。据第二次和第三次全国农业普查数据，2006—2016年，全国拥有1处住宅的农户占比从92.5%下降到87.0%，拥有2处住宅的农户占比从6.4%上升到11.6%，拥有3处以上住宅的农户占比从0.4%上升到0.9%，即一户多宅农户的比重从2006年末的6.8%提高到2016年末的12.5%，10年间提高了5.7个百分点。农村居民一户多宅现象越来越多，这在一定程度上助长了农房闲置的势头。

农村房屋和宅基地闲置数量庞大。《中国农村发展报告(2017)》指出，新世纪第一个10年，农村人口减少了1.33亿人，但农村居民点用地却增加了3045万亩。每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米。公开或引用的数据显示，全国至少有7000万套农房和3000万亩宅基地处于闲置状态，一些地区的农房空置率超过了35%。随着农民市民化的推进，农房闲置率可能会进一步提升。农房和宅基地大量闲置造成了土地资源的巨大浪费。

部分地区已开展闲置农房摸底工作。2016 年底，湖北省武汉市1902个行政村共有农房约73万套，其中长期闲置农房约11.6万套，闲置率约为15.8%。2017年安徽省旌德县的农房闲置率为6.27%，铜陵市义安区51个美丽乡村中心村的农房闲置率为6.17%，蚌埠市怀远、固镇、五河三县80个美丽乡村中心村的农房闲置率约为6.2%。浙江省闲置宅基地(含闲置农房)占农村宅基地面积的4.36%，其中绍兴市全市集体房屋常年闲置80万平方米，个人农房常年闲置396万平方米，部分偏远农村的农房闲置率甚至高达80%。目前北京郊区有闲置农宅的村庄高达81.3%，闲置宅基地面积占宅基地总面积的5.3%。如果算上季节性闲置、部分闲置，则闲置农房所占比重将会更高。

实际上，农房闲置并非是局部地区的特殊现象，而是广大农村地区的普遍性问题，亟需引起应有的重视。

二、盘活闲置农房已有政策基调

要想农房不闲置，除了要有完善的农房交易市场外，还要消除农民对农房交易可能带来的房屋灭失或失去将来收回房屋自住权利的顾虑。其实，2017年中央一号文件就提出，要探索农村集体组织以出租、合作等方式，盘活利用空闲农房及宅基地。2018年中央一号文件和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》都进一步提出，完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

放活使用权有助于培育农房交易市场，而保障宅基地农户资格权是为了让农户放心交易农房，甚至是交易宅基地使用权。农民将闲置宅基地、闲置农房交给村集体统一配置，即使将来他想回村“乡居”，他仍然可以享有“一户一宅”的宅基地资格权。保障农民的房屋财产权，实际上是保障农民农房的市场交易公平性，防止农民“房财两失”的发生，这是给了农民放心交易闲置农房一颗定心丸。可以说，农村宅基地“三权分置”的制度改革是综合考虑了交易市场培育、农民权益保障和农村社会稳定等系统问题，为闲置农房如何有效服务乡村振兴大业奠定了政策基调，也为社会各方协力利用闲置农房分享政策红利提供了制度保障。

三、盘活闲置农房依旧困难重重

各地对如何盘活闲置农房早已先行先试，探索出了各具特色的模式，例如山东淄博的“股份合作”模式、江苏溧阳的“能人带户”模式、浙江桐庐的“政府引导+农户”模式、安徽巢湖的“招商引资+农户”模式、上海浦东的“农户+村集体或合作社+社会资本”模式等，发展出共享民宿、共享农房，甚至共享村落等旨在实现闲置农房价值创新的典型做法，对增加农民收入、壮大村集体经济、优化农村产业结构、繁荣农村经济都具有重要时代意义。但在具体实践中，有效开发利用闲置农房仍然面临很多突出的困难：

一是闲置农房地理分散。村内农房连片闲置的现象有之，但并非主流，闲置下来的农房要么位置偏僻，交通不便；要么位于村庄内部，被别的农房“围困”；要么年久失修，功能跟不上现代生活需要。农房插花闲置既加大了重新利用的难度，也降低了对社会资本的吸引力。

二是缺少有力产业支撑。真正有效的盘活方式并非单纯将农房租赁或出售给城里人，而是利用农房发展关联产业，将农房与乡村的旅游业、康养产业、文创产业、农产品加工业等相配合。但现实情况却是很多村庄仍是农业村，并未发展出一个需要大量闲置农房支撑的产业。

三是缺少外部社会资本。除部分富裕村外，多数村庄的集体经济收入非常有限，村组内精英能人利用自有资金开发闲置农房的实力也不足，依靠村庄的内部资本往往难以充分和高效利用闲置农房，而吸引外部资本又面临一些体制机制瓶颈尚未突破。

四是缺少专业人才支撑。乡村人才外流问题本就非常突出，留守乡村的人才又多以参与种养业、农产品加工流通业为主的新型经营主体居多，善于盘活闲置农房发展关联产业的本土人才亟待加快培养。如何引进外部专业人才，怎样才能为外来人才提供有吸引力的待遇和发展平台，“引不来，留不住”成为外引人才必须直面的难题。

四、盘活闲置农房需创新体制机制

盘活闲置农房是一项系统工程，是乡村振兴的重要亮点，需要在坚守改革底线的前提下积极探索和创新，形成新的体制机制，既要增强自身发展动力，又要借助外力，吸引城镇要素注入乡村。盘活闲置农房要有分类推进的思维，应优先盘活“真”闲置和长期闲置的农房。

一是加快推进闲置农房摸底调查工作。各村应抓紧统计长期闲置农房和短期闲置农房的数量及闲置宅基地面积，按闲置原因进行分类统计，建立台账，从村级层面摸清农房的闲置现状和闲置原因。在此基础上，研判闲置农房中哪些有修缮保存价值、哪些经拆除后复垦为耕地、哪些在拆除后转用作村级公共设施用地、哪些可以就地重建新宅等，初步探析闲置农房的盘活潜力。

二是加快完善农房使用权交易制度。在农户内部、农户和城镇居民及工商资本等个人和企业之间，探索通过有限年期的租赁、转让、合作、入股等多种交易方式实现闲置农房在供需双方的有效对接。同时加紧农房闲置背后的宅基地分配、退出、继承、使用权入市等制度顶层设计研究。

三是加强政策联动培育乡村新产业。将盘活闲置农房和农村土地制度改革任务、美丽乡村建设项目、农业产业化联合体培育试点等相结合，发挥政策合力，鼓励社会资本立足地区资源禀赋和产业特色，利用闲置农房发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创、电商等乡村新产业新业态。

四是抓紧构建紧密型利益联结机制。农房可以是商品，也可以是要素，要综合应用商品合作方式和要素合作方式，引导农户、合作社、投资企业、村集体等各方利益主体通过多元化的经营组织形式，从固定收益、保底收益+二次分红、按股分红等不同利益联结方式中选择适宜的方式构建利益共同体。

五是强化政府服务和制定配套政策。盘活闲置农房离不开政府支持，政府既要做好完善乡村基础设施、营造乡村宜居环境的硬件服务，还要从建立公平竞争的市场机制、健全城乡要素流动机制、构建乡村“双创”人才机制、创新农房使用权抵押贷款机制等方面强化软件服务。

在乡村振兴的背景下，盘活闲置农房，让“沉睡”资产变为“活跃”资产，不仅要在制度层面加快探索农村宅基地“三权分置”制度改革，还应从乡村振兴的重点产业兴旺去谋求出路，毕竟只有兴旺的产业才能带得动闲置的资源。但毫无疑问，盘活闲置资源的各类探索都要坚守政策底线、制度底线。

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