宅基地“三权分置”视角下的农房租赁市场及其完善研究

本文作者：陈方丽 黄祖辉 徐炯 

本文来源：《农村经济》2019年第2期

摘要：随着“共享农房”、“共享农庄”的兴起，农房租赁市场蓬勃发展，成为国家乡村振兴战略中实施宅基地“三权分置”、增加农民财产性收入、提升城乡资源有效配置的理想手段和途径。本文作者在掌握大量调研素材的基础上分析了宅基地“三权分置”的演变及实现形式，论证了发展农房租赁市场的必要性，理清了农房租赁市场发展的历程及主要模式，剖析了农房租赁市场存在的主要问题，并提出了相应的农房租赁市场完善建议，以期能为各地进一步规范发展农房租赁市场提供参考借鉴。 

关键词：宅基地；“三权分置”；农房；农房租赁 

一、引言 

宅基地制度是我国一项特殊的制度安排。我国现行宅基地制度主要突出宅基地的居住保障功能，让农民能够“住有所居”。但随着工业化、城镇化的不断推进，宅基地基本居住保障功能不断弱化。因此，需要改革现行宅基地产权制度，在发挥宅基地居住保障功能的同时，也要逐步实现宅基地的财产属性，增加农民财产性收入。党的十八届三中全会提出要“保障农民宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。由此可见，逐步实现宅基地的财产属性成为了宅基地制度改革的新方向。 

要真正发挥宅基地的财产属性，放开对宅基地的流转限制是关键，但目前对于此问题仍存在较大争议。孟勤国教授等人主张限制流转，担忧农民一旦出卖了宅基地或农房将失去继续生存的手段，变得“流离失所”。周其仁教授等人则认为应放开对宅基地的流转限制，建立城乡统一的土地交易市场，“农房入市不会天下大乱”。由此而见，双方争论的焦点在于宅基地居住保障功能和财产价值功能如何均衡的问题。宅基地制度改革的最大挑战也就在于在如何能够最大限度地发挥宅基地的财产价值功能，同时又能保留宅基地的居住保障功能不丧失。2018年中央一号文件提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”宅基地“三权分置”的提出突破了宅基地和农房流转范围的制度障碍，可以彰显宅基地财产价值，增加农民财产性收入，是平衡宅基地居住保障功能和财产价值功能的有效途径。 

二、宅基地“三权分置”演变及实现形式 

1.宅基地“三权分置”演变进程 

农村土地“三权分置”改革最初涉及的是承包地“三权分置”改革。随着实践的不断发展，宅基地“三权分置”改革也被提上日程。这也反映了宅基地“三权分置”政策的层层推进过程（如下表所示）。

2.宅基地“三权分置”的实现形式 

推进宅基地“三权分置”的实施应以“夯实宅基地居住保障功能、增加农民财产性收入、提升城乡资源有效配置”为目标，以“落实所有权、保障资格权、放活使用权”为实施路径，充分发挥所有权、资格权和使用权各自的功能和效用。具体而言，一要有效落实宅基地集体所有权，坚持宅基地所有权归集体组织所有不动摇。针对宅基地集体所有权虚置问题，在改革过程中应把维护和巩固集体所有权作为重要任务。二要多种形式保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权，夯实农户住房保障基础。要多途径落实宅基地资格权，市场化配置宅基地资格权，法律上保障宅基地资格权。三要适度放活宅基地和农房使用权，突破宅基地及农房的居住功能，凸显宅基地和农房的财产属性。 

那么，目前有没有什么途径既能保障宅基地所有权归集体所有不变、资格权归农民所有不变，又能最大限度拓展宅基地和农房的财产属性？农房产权的自由流转是最终体现房屋财产价值属性的关键，但我国相关法律法规对农房产权转让有多重禁止性规定。如《土地管理办法》第63条第4款规定“农村农民出售、出租房屋后，再申请宅基地的不予批准”；现行《担保法》规定“宅基地使用权不允许抵押”；国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》中“严格禁止城市居民在农村购买宅基地建房”等。由此可见，农房产权流转虽有转让、抵押、租赁等多种形式，但目前完全没有法律障碍的仅有租赁这一形式。因此，农房租赁就逐渐演变为农房产权流转的主要形式，大力发展农房租赁市场就成为了当前实现宅基地“三权分置”最现实的途径之一。 

三、农房租赁市场发展的必要性 

从供给侧角度来看，由于新型城镇化的推进，大约10%的村庄会被城市化，60%的村庄会逐步空心化。随着城市化水平不断提升，农村人口逐渐减少，进城务工人员不断增多。据统计，目前全国农民工总量已逾2.7亿人，其中外出农民工1.66亿人，外出务工农民工仍以每年600万左右递增。《中国农村发展报告（2017）》指出，“每年因农村人口转移，新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元”。有学者也指出，我国农民的宅基地有3亿亩，近三分之一在闲置。如何将如此大规模闲置的农房和宅基地加以充分利用，增加农民财产性收入成为当前急需解决的重大难题。 

从需求侧角度来看，“近年来乡村休闲旅游、农村度假养老、精品民宿、生态农庄等新产业和新业态在农村迅速发展”。仅2017年，全国休闲农业和乡村旅游各类经营主体就达33万家，比上年增加3万多家。“井喷式”的增长态势让农村新产业、新业态的用房用地需求日益强烈，但现实情况是很多创新创业主体却找不到合适的用地用房，无地无房可用常常成为这些人吐槽的焦点。一边是大量的农村宅基地和农房闲置浪费，成为农村最大的“沉睡资产”；另一边是需要大量用地用房的创新创业主体无房无地可用，这就反映了当前农村土地用房供需严重不匹配的问题。因此，大力发展农房租赁市场，激活闲置农房，就成为了当前解决此问题的不二之选。 

四、农房租赁市场发展历程及模式 

1.农房租赁市场发展历程 

1984年开始，国家准许农民进城务工经商，农村劳动力开始向城市转移。随着我国社会主义市场经济体制的建立，1990年开始沿海地区乡镇企业迅速发展，对农村廉价劳动力产生了巨大需求。大量农村剩余劳动力涌入城市尤其是东南沿海经济发达地区，形成一股“民工潮”。农民工对城中村和城郊村的农房租赁产生了强烈需求，因为农房租赁的价格要明显低于商品房租赁的价格。因此，农房租赁市场就在沿海经济发达地区的城郊村和城中村开始萌芽发展，如像广州等地的农房租赁市场就发展的比较早。此阶段农房租赁用途主要是供农民工生活居住使用，一般由村民自主向农民工出租，政府部门则会出台一些房屋租赁管理办法进行指导。 

自2000年开始，随着我国新型城镇化的推进，农村出现大量闲置农房和宅基地，“空心村”现象日益严重，造成了极大的资源浪费。同时，随着乡村旅游的兴起和国家实行乡村振兴战略，大量城市市民涌入农村休闲度假或当农创客进行自主创业，开发农家乐、乡村精品民宿、生态农庄等，对农房租赁的需求进一步升级。此时的农房租赁用途大为拓展，广泛用于民宿、酒店、康养、乡村休闲游等和作为新乡贤、人才青年回乡以及市民下乡创业的居所等。农房租赁市场迅猛发展，情况也更为复杂，除村民外，政府、村集体、企业、社会资本等均发挥了各自的重要作用，呈现多种租赁模式并存的局面。 

2.农房租赁主要模式 

（1）村民自主经营模式。该模式比较典型的是浙江长兴的农家乐模式。长兴位于“长三角”经济圈，紧邻上海、苏州、杭州、无锡，交通便捷，为长兴农家乐的发展奠定了良好的基础。长兴农家乐从2002年开始起步，以“住农家屋、干农家活、享农家乐”为主题发展农家休闲旅游。经过短短几年时间的发展，其规模和影响力日益壮大，水口村被评为“十佳特色村”，在全国享有较高知名度。该模式的具体操作方式是村民拿出闲置的农房，以众筹合股方式将农房改造成农家乐和客房进行自主经营。长兴农家乐吸引了大量上海等周边的游客，尤其是到这里常住度假养老的老年人。包吃包住一个月2000多元，很多游客一年要来好几次。农家乐的发展还带动了村民各类农产品的销售，进一步增加了农民的经济收入。到2017年，长兴已有农家乐500多家，直接从业人员2000多人，实现旅游收入5.8亿元。该模式的经营主体是村民自身，若经营的好，村民的收益能最大化，但这种模式对村民的经营管理水平有一定的要求，适用于有一定经营能力的村民。 

（2）村集体主导租赁模式。（1）短期租赁模式。该模式比较典型的是浙江诸暨直埠镇的“红心租”模式。直埠是鞋业之乡，在紫草坞村就有外来人口700多人，对农房租赁需求强烈。该村集体统一向村民租赁闲置农房并进行统一标准化改造，打造升级版“旅馆式”出租房，并统一出租给外来民工居住使用，取名“红心租”，一时成为“网红村”。该模式的具体操作方式是由村集体出面向村民租赁闲置农房，租期5年，一般一间房月租金600元。村集体统一对闲置农房进行升级改造，配备消防设备、公共厨房、公共浴室、公共卫生间和电动车充电桩之后统一出租。一般一间房月租金1000元，预计3年收回成本，5年实现盈利。5年后村集体再和房主签订租赁合同，但不再支付租金，而是出租收益由村集体和房主五五分成，形成长期稳定的增收渠道。该模式是以“统一回收、统一改造、统一出租、统一分配收入”的方式，由村集体负责标准化改造闲置农房，集约式开展农房租赁管理的新模式。（2）长期租赁模式。该模式比较典型的是福建永泰县的整体租赁模式。该县规定闲置农房使用权流转方式为整体租赁，不得变相买卖。农村闲置房屋使用权流转由当地村集体经济组织统一租赁，然后再转租赁给相关使用者使用，租期一般为20年，到期后续租期限不少于10年。闲置房屋租金根据地段、建筑结构质量、成新度等因素，分不同等级计算，一般为每平方米每年3元至25元。对流转的闲置房屋村民集体经济组织可以另行向承租方收取土地所有权补偿金（管理费），一般为房屋每平方米每年1元至3元。流转闲置房屋适用于乡村振兴中的公益事业与开展农村经济产业活化经营需要，即可用于民宿、酒店、康养、体育补给、研学旅行、课外实践基地、乡村休闲游等和作为新乡贤、人才青年回乡以及市民下乡创业的居所等。该模式由村集体实行长期整体租赁，主要满足的是工商资本和农创客等的创业用房用地需求，发展乡村美丽经济。 

（3）多方主体共建共享模式。（1）“公司 村民”共建共享模式。该模式比较典型的是浙江丽水的精品民宿模式。浙江省丽水市畲坑村位于著名风景区古堰画乡，旅游资源非常丰富，但村民有大量农房闲置。因此，村民发展民宿经济的愿望非常强烈，希望能利用闲置农房增加经济收入。于是从2016年开始在当地政府部门牵线搭桥下，将“养心谷”工商资本注入畲坑村，实现了乡村民宿、生态农业和社会资本的无缝对接，造就了一个大城市人向往的养生胜地。该模式具体操作方式是村民拿出空余农房，以租金入股享受分红，房屋由旅游开发公司确定装修风格，统一经营管理，主打乡村精品民宿。经过短短半年时间，畲坑村就完成了21幢房屋、73间客房、108个床位的装修升级，全面开放成为养生民宿村。村民闲置的农房除了可以得到公司的装修之外，还可以每年得到至少5000元以上的利润分红。这种“公司 村民”的共建共享模式引入了工商资本，形成了公司与村民利益共享的机制，实现了公司与村民的互惠互利和合作共赢。（2）“公司 村民 政府”共建共享模式。该模式比较典型的是山东省朱家林的田园综合体模式。朱家林原本是一个极其落后的村庄，由于年轻人常年外出打工，很多农房闲置，还有大量破旧农房。为改变落后村貌，实现农民增收，当地政府、公司和村民各司其责，通力合作，经过两年多的共同努力将朱家林打造成为山东省第一个国家级田园综合体建设试点。该模式具体操作方式是：朱家林村民把闲置的土地和房屋先交给村集体合作社，合作社再把土地交给沂南县政府搭建的山东朱家林乡建发展有限公司，由他们和村集体把空闲的房屋和土地放到土地流转交易平台上，最后由该公司对接企业，实现土地和农房的流转并获取相应的收益。政府则主要在行政、法律、政策等方面给予引导和掌控，同时帮助村落进行村内道路、水利等基础设施的建设，完善公共服务，为该村发展创造良好的环境。村民则是该模式的核心参与者，他们既可以参与园区建设实现就地就业，也可以在自家农房上经营农家乐和土特产等。该模式充分发挥了政府、公司和村民三方力量，相互精诚合作，实现共建共享。其中，政府主要是引导方向，完善相关公共服务；村民主要是参与生产，多方拓展自身收益；公司主要是出资入股，实行技术管理与运营。 

五、农房租赁市场存在问题及完善建议 

1.农房租赁市场存在问题 

（1）农房租赁无法律可依。为加强对城市商品房屋的租赁管理，住房城乡建设部出台了《商品房屋租赁管理办法》。该办法详细规定了商品房屋租赁的范围、租赁合同签订及应提交的相关材料等，对规范管理商品房屋租赁市场发挥了重要作用。但目前专门针对农房租赁管理的法律法规缺失，仅有一些地方性的农房租赁管理办法和指导意见等，导致农房租赁无法可依。由此可能引发农房租赁纠纷、宅基地恶意并购、以租代售、变相圈地等众多问题。另外，由于没有相关的法律法规对农房租赁的最长期限进行规定，导致目前农房租赁租期长短不一，有几个月、几年甚至几十年的。《商品房屋租赁管理办法》规定房屋租赁最长期限不得超过20年，那农房租赁是否也适用此条款？若在农房租赁过程中发生政府征地行为，那征地收益该如何补偿分配？这些问题在目前的司法解释尚未有明确的说明。 

（2）农房租赁无机制可循。农房租赁市场近年开始呈现蓬勃发展之势，但相关配套机制和管理制度并未跟上。一是农房租赁管理机制有待建立。农房租赁由于缺乏有效的管理机制，导致实践操作中存在诸多问题。如农户为了获取更多的租金收益对房屋进行违章扩建、增加楼层等，甚至在自己的院子里又增建新的房屋进行出租；有些农房由于年代久远已成为危房，而且大部分农房缺少消防设施，存在消防安全隐患；大部分农户对承租人的身份未进行核实只管收取租金，使不法分子有机可乘。二是农房租赁信息共享机制有待完善。目前全国尚未建立统一完整的出租农房数据库，仅有地方区域性数据库，且数据不齐全。各部门间农房租赁信息共享机制也尚未建立，农房租赁信息发布平台建设也有待完善。目前仅有一些地方区域性农房租赁信息发布平台，全国性农房租赁信息发布平台缺乏。三是农房租赁宣传机制有待加强。由于宣传机制缺失，农民对农房租赁实行登记备案重视不够，对农房租赁信息发布平台不甚了解，对农房租赁政策模糊不清，导致在农房租赁实践操作中出现诸多问题。 

（3）农房租赁无标准可用。目前农房租赁在诸多方面均未设立统一的标准，各地呈现比较混乱的局面。一是没有统一的农房租赁价格标准。农房租赁在价格上存在随意报价、随意涨价等情况，水电费、有线电视费等费用的价格也参差不齐。二是没有统一的农房租赁合同标准。不少甚至没有书面租赁合同，只有口头租赁协议。就算有书面合同，合同约定条款也存在很多不规范不完善的地方。这导致出租人和承租人出现纠纷时公说公有理、婆说婆有理，难以调解。三是没有统一的农房租赁工作流程标准。目前农房租赁尚未建立相应的标准化工作流程，农房租赁所需的材料、要求等也尚未形成系统化的文档资料，不利于农房租赁的规范管理。 

2.完善农房租赁市场的对策建议 

（1）完善法律法规，加强农房租赁国家立法。农房与城市商品房屋相比差异较大，情况也更加复杂，存在的纠纷隐患也更多，因此应加强专门针对农房租赁的国家层面的立法。建议参照《商品房屋租赁管理办法》出台《农村房屋租赁管理办法》，对农村房屋租赁的范围、条件、租赁期限、租赁合同签订程序、需提交的材料和注意事项等方面做详细具体的立法规定，明确租赁双方的权利和义务及相应的处罚条例，让农房租赁管理也做到有法可依，有法必依。若国家立法短期内不能一步到位，各地可先行出台有关农房租赁管理的指导意见。如福建省永泰县在2018年3月就正式出台了《农村闲置房屋使用权流转指导意见》，对加强目前农房租赁市场的发展有较大的指导意义，有利于规范农房租赁市场的健康发展。另外，据我们实地调研发现工商资本普遍认为农房租赁最长20年的期限根本不够使用，建议对农房租赁的最长期限延长至30年以上。建议对农房的取得和使用也要设置周期性，如50～70年，由此倒逼建立宅基地有偿使用和退出机制。对租赁过程中产生的政府征地等特殊情况也应有明确的司法解释说明，避免出现租赁纠纷。 

（2）完善配套机制，健全农房租赁管理制度。一要建立农房租赁管理机制。通过建立有效的农房租赁管理机制，加强对农房租赁的规范管理。要加强对违章扩建农房的监督管理，一旦发现要坚决查处，强制拆除，没收违建房屋租金。对于年代久远的危房进行危房认定并规定不允许出租。同时要给出租农房配置相应的消防设备以消除安全隐患。另外，还要对承租人的身份进行严格核实，身份可疑者不允许租赁农房。二要建立信息共享机制。要打破地域限制，建立全国统一的出租农房数据信息库。但此项工作实施难度较大，无法一步到位，可分步实施，即先建立各省统一的出租农房数据信息库，再逐步建立全国统一的出租农房数据信息库。另外，还要建立统一的农房租赁信息系统和农房租赁信息发布平台，可引入专业第三方农房租赁服务中介公司。最终要建立城乡统一的房屋租赁交易平台，打破城乡二元体制限制，建立城乡统一的房屋交易体系。三要完善农房租赁宣传机制。要积极推进农房租赁宣传工作，主要包括对农房租赁法律法规、农房租赁备案登记制度及农房租赁注意事项等进行宣传教育，提升农民的农房租赁法律意识、维权意识和登记备案等意识，减少农房租赁纠纷的发生。 

（3）完善各项标准，建立农房租赁规范体系。各地在发展农房租赁时应根据各地实际情况设立相应的标准。一要设立农房租赁价格标准。可根据农房所在的地段、建筑结构质量、成新度、生态环境等因素，设定不同等级的农房租赁价格标准，设定一个最低租赁价格标准和最高租赁价格标准。同时对水电费、有线电视费等费用的价格也应制定统一的标准。二要设立农房租赁合同标准。规定农房租赁必须签订书面合同，而且应对租赁合同的相关条款进行统一规定，制定各地统一规范的农房租赁合同文本。由此可避免因合同文本问题而产生的农房租赁纠纷。三要设立农房租赁工作流程标准。要针对农房租赁的出租人、承租人、投资人不同角色，建立相应的标准化工作流程，明确所需的材料、要求，形成系统化的文档资料。总结试点地区工作经验，建立常态化工作机制。 

六、结语 

农房租赁市场的健康可持续发展是国家乡村振兴战略中实施宅基地“三权分置”、增加农民财产性收入、提升城乡资源有效配置的理想手段和途径。近年来随着“共享农房”、“共享农庄”、“共享民宿”的蓬勃发展，给农房租赁市场带来了无限的商机和发展机遇，同时也提出了新的挑战和要求。试点地区要及时总结推广工作经验，各地政府部门要完善政策体系，出台具体实施意见、行动计划、操作细则和配套政策，明确部门职责分工，加快建立农房租赁常态化工作机制。要进一步解决目前农房租赁市场存在的问题，积极探索农房租赁市场可持续发展的途径和有效模式，激活闲置农房，多渠道增加农民财产性收入，促进农村一二三产业融合发展。 

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