判例 | 该适用《安全生产法》，还是《特种设备安全法》？
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[摘要]《中华人民共和国安全生产法》已经明确了如果有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。
也就是说明在法律的适用上特别法优于普通法的规定，本案涉及到的普通法是《中华人民共和国安全生产法》，特别法是《中华人民共和国特种设备安全法》。
（2020）云26行终110号，摘录如下：
1
一审判决认定，2019年7月14日17时20分许，福建省诚毅工程建造有限公司在位于丘北县笔架山片区凯旋御景项目3＃楼进行17层板面混凝土浇筑作业时发生一起布料机钢绳断裂坠落导致物体打击事故，造成1人死亡、1人受伤。
事故当日22时15分许，应急管理局接到事故情况报案。
2019年7月15日，应急管理局向丘北县人民政府请示成立“丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组”。
2019年7月19日，丘北县人民政府办公室作出丘政办发（2019）149号文件《丘北县人民政府办公室关于成立丘北伟业地产开发有限公司凯旋御景楼盘在建工程7.14死亡事故调查组的通知》，成立调查组。
调查组成立后就开展调查工作并做出了《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》。
该调查报告作出后，2019年8月30日，应急管理局作出丘应急请（2019）10号文件向丘北县人民政府请示，即:应急管理局关于审定《福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告》的请示。
2019年9月26日，丘北县人民政府作出丘政复（2019）444号文件《丘北县人民政府关于福建省诚毅工程建造有限公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故调查报告的批复》。
2019年9月30日，应急管理局对“福建省诚毅工程建造有限公司丘北分公司凯旋御景项目7.14布料机坠落导致物体打击一般事故案”进行立案查处。
2019年12月4日，应急管理局对亿邦公司作出丘应急罚告〔2019〕事故-01号《行政处罚告知书》和丘应急听告〔2019﹞事故-01号《行政处罚听证告知书》。
2019年12月5日，亿邦公司书面提出《行政处罚听证申请书》要求举行听证。
2019年12月11日，应急管理局向亿邦公司作出丘应急听通〔2019〕事故-01号《行政处罚听证通知书》。
2019年12月20日，应急管理局主持举行听证会。
2019年12月24日，应急管理局作出丘应急听报〔2019〕事故-01号《听证报告书》。
2019年12月25日，应急管理局作出丘应急罚集〔2019〕事故-02号《行政处罚集体讨论记录》。
2019年12月25日，丘北县应急管理局作出丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》，认定:亿邦公司违反安全管理人员履行职责不到位，无安全生产教育培训记录台账，安全生产检查记录台账不规范、不健全，对派出人员安全教育培训不到位，对事故发生负有责任。
依据《中华人民共和国安全生产法》第二十五条 第一款 、第一百零九条 第（一）项 规定，对亿邦公司作出行政处罚21万元的罚款。
该处罚决定书于作出当日（2019年12月25日）送达被处罚单位亿邦公司。
2020年1月10日，亿邦公司按照行政处罚决定书所处罚的罚款21万元通过中国建设银行转账交到丘北县财政局账户。
2020年4月27日，亿邦公司向一审法院提出行政诉讼请求:1.请求撤销一审被告对一审原告作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号行政处罚决定书，并判令一审被告返还一审原告缴纳的21万元罚款；2.判令本案诉讼费由一审被告承担。
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一审判决认为，本案发生的事故是因建筑施工的起重机械在操作作业过程中所吊起的布料机坠落发生的事故。
根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条 “特种设备的安全生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法；本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。
”的规定，本案发生事故的起重机械属于特种设备，特种设备安全的监督管理适用本法。
根据《中华人民共和国安全生产法》第二条 “在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全、以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
”的规定，已经明确了如果有关法律、行政法规对特种设备安全另有规定的，适用其规定。
也就是说明在法律的适用上特别法优于普通法的规定，本案涉及到的普通法是《中华人民共和国安全生产法》，特别法是《中华人民共和国特种设备安全法》。
《中华人民共和国特种设备安全法》已对特种设备的安全生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理作了明确的相关规定，故，本案是起重机械发生事故是属于特种设备安全的监督管理范围，应适用《中华人民共和国特种设备安全法》相关规定进行处罚。
综上所述，一审被告应急管理局适用普通法《中华人民共和国安全生产法》对一审原告亿邦公司因起重机械发生事故作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》属于适用法律错误，该处罚决定书应予撤销。
一审原告亿邦公司的诉请一审法院予以支持。
案经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 第（二）项 的规定，判决如下:撤销一审被告应急管理局对一审原告亿邦公司作出的丘应急罚〔2019〕事故-03号行政处罚决定书，并返还一审原告亿邦公司缴纳的21万元罚款。
案件受理费50元，由一审被告应急管理局负担。
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上诉人应急管理局上诉称，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格，用法律正确，依法应予维持。
一、上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。
《安全生产法》第九条规定:“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”。
上诉人是丘北县安全生产工作的综合监督管理部门，有权就本案的安全生产事故依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。
二、“特别法优于普通法”，是指当普通法没有规定，或者普通法的规定与特别法冲突时，适用特别法，而非有了特别法就不再适用普通法。
1、《安全生产法》第二条第一款规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法。
”《安全生产法》作为安全生产领域的基本法，任何生产经营单位均需遵守，不会因为有特别法的规定而免除其在《安全生产法》项下的法定义务。
2、《安全生产法》第二条第二款规定:“有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
”该条规定强调的是对特种设备“另有规定的，适用其规定”，而非“特种设备安全不适用本法”。
被上诉人作为生产经营单位，首先应当遵守《安全生产法》，根据《安全生产法》落实安全生产责任。
同时，对涉及特种设备的安全生产工作，还应当遵守《特种设备安全法》的规定，履行安全生产责任，此种特别规定是在特殊领域，对生产经营单位安全生产责任的加重，而非豁免其在《安全生产法》项下的基本责任。
只有当《安全生产法》没有规定，或者《安全生产法》与《特种设备安全法》的规定冲突时，才应当适用《特种设备安全法》。
本案，上诉人系因被上诉人违反《安全生产法》第二十五条第一款的规定而做出行政处罚，而《安全生产法》第二十五条第一款的规定并未与《特种设备安全法》的规定相冲突，故并不存在因“特别法优于普通法”而不能适用《安全生产法》第二十五条第一款的情形。
三、关于《安全生产法》与其他特别法之间的适用，最高人民法院已经做出明确的批复，上诉人有权依据《安全生产法》对被上诉人作出行政处罚。
《最高人民法院关于安监部门是否有权适用《安全生产法》及《生产安全事故报告和调查处理条例》对道路交通安全问题予以行政处罚及适用法律问题的答复》规定:“根据《安全生产法》第二条规定，《道路交通安全法》等法律、行政法规对道路交通安全有关问题有特别规定的，应当适用特别规定。
没有特别规定的，安监部门可以适用《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定处理。
根据前述批复的精神，只有当《特种设备安全法》有特别规定的，才适用其规定，无特别规定的，仍然适用《安全生产法》，而不是有特别法就不适用普通法。
《安全生产法》第二十五条第一款规定:“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。
未经安全产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。
”本案中，塔吊司机李、信号司索工王严重违反了安全生产规章制度和安全操作规程，严重缺乏安全生产意识。
被上诉人未对其从业人员尽到安全生产教育、培训义务，未能确保从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，严重违反了《安全生产法》第二十五条第一款的规定。
《安全生产法》第二十五条第一款规定的情形，并不属于《特种设备安全法》的特别规定，故上诉人有权依据《安全生产法》第二十五条第一款对被上诉人作出行政处罚。
综上所述，上诉人所做出的丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》主体适格、适用法律正确，依法应予维持。
请求二审法院依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
……
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本院认为，《中华人民共和国安全生产法》第二条 规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。
”，《安全生产法》确定了安全生产领域基本的方针、原则、法律制度属普通法。
《中华人民共和国特种设备安全法》第二条 第一、二款规定“特种设备的生产（包括设计、制造、安装、改造、修理）、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，适用本法。
本法所称特种设备，是指对人身和财产安全有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。
”《特种设备安全法》是专门解决特种设备安全生产特殊问题的单行立法属特别法。
本案安全事故案涉的塔式起重机（塔吊）归属《特种设备安全法》中规定的起重机械。
涉及特种设备安全领域的安全生产问题，应当首先考虑和优先适用特别法的规定。
现行的《特种设备安全法》对特别的安全生产问题没有规定的，才应当依照《安全生产法》的有关规定执行。
本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》中认定的被上诉人亿邦公司违反《安全生产法》第二十五条第一款的违法情形和第一百零九条的对事故责任单位的处罚依据，对此《特种设备安全法》第八十六条第（三）项“未对特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员进行安全教育和技能培训的。
”和第九十条第（一）项“发生事故，对负有责任的单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故，处十万元以上二十万元以下罚款；”已进行了规定。
故对本案案涉的被上诉人亿邦公司安全违法行为，应优先适用《特种设备安全法》的有关规定进行行政处罚处理。
本案被诉行政行为即丘应急罚〔2019〕事故-03号《行政处罚决定书》符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 规定的适用法律、法规错误的判决撤销情形，一审法院据此判决撤销并无不当。
综上所述，上诉人应急管理局的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。
一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当，应予维持。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第（一）项 之规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人丘北县应急管理局承担。
本判决为终审判决。
二〇二〇年十二月十四日
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