当事人不配合农业行政执法检查的认定和处理

当事人不配合农业行政执法

检查行为的认定与处理

王帅  孙继承

一、不配合检查的认定

一般来说，抗拒检查有两种方式。一种是消极的方式，如在执法人员检查台账时，拒绝向执法人员提供相应的台账；一种是积极的方式，如通过阻挠、谩骂、围攻等方式，抗拒检查。

1.何为不配合检查

第一，行为人要有配合检查的义务，或者检查机关有检查职责。这种义务必须来源于法律规定。除非有法律依据，规范性文件中设定的义务不在此列。这种义务或检查职责在《农业法》《种子法》《农药管理条例》中均有具体规定。笔者在实践工作中，的确遇到过当事人要求我们拿出检查依据的情况。这些依据包括：《农业法》第八十八条，《种子法》第五十条，《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》第十五条，《农药管理条例》第四十一条，《动物防疫法》第十八、二十一、二十六、七十五和七十六条，《生猪屠宰条例》第二十一条。

《农业法》第八十八条规定：八十八条 县级以上人民政府农业行政主管部门及其执法人员履行执法监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）要求被检查单位或者个人说明情况，提供有关文件、证照、资料；　（二）责令被检查单位或者个人停止违反本法的行为，履行法定义务。农业行政执法人员在履行监督检查职责时，应当向被检查单位或者个人出示行政执法证件，遵守执法程序。有关单位或者个人应当配合农业行政执法人员依法执行职务，不得拒绝和阻碍。

第二，执法检查应当是依法开展的监督管理工作的一部分。具体包括对举报投诉事项或上级督办事项的检查，或者按照专项整治、专项检查文件等开展的检查。对于执法人员随意外出开展的执法检查行为，是否属于这里的“执法检查”，有待深入讨论和实践检验。这里笔者想说的是，检查首先要有具体授权，而正式文件正是具体授权的一种表现形式，实践中做到这一点并不难。

2.消极不配合检查行为的认定

对于以消极行为拒不配合检查的行为，应证明实施该行为的当事人具有配合的义务及配合义务的可能性。例，在检查农产品生产记录时，某合作社负责人拒不提供生产记录。执法人员迅速打开执法记录仪，并开始录像。首先再次告知当事人本次的检查的依据，是按照《农产品质量安全法》《浙江省农产品质量安全规定》的相关规定（具体规定清晰准确的读给当事人听），本次检查是一次专项检查，检查的对象是全体义务主体，本次检查的执行人员是某某和某某，并在镜头下出示证件。在此过程中，通过自然的对话，确认当事人的身份是某合作社负责人。同时，在此自然对话过程中，向当事人告知并和当事人再次确认，在到当事人办公室之前，执法人员已经查看了合作社的多个大棚，大棚里面有多种作物近期一直在采收、销售，当事人应将上述内容按规定进行进行记录。同时，还告知当事人执法人员掌握的另外一个线索，当事人曾在上月参加了示范农场申报，这一申报需要当事人提供农产品记录台账。通过上述一系列告知，证实了当事人具有配合检查的义务及可能性，当事人拒不提供农产品生产记录的行为属抗拒检查。

3.对积极不配合检查行为的认定

当事人以漫骂等积极行为抗拒检查时，执法人员首先应保持冷静、克制，不可与当事人对骂，更不能有其他不当的话语。此时，执法人员应对执法现场环境迅速进行判断，尤其要对执法力量和当事人一方的力量对比做出准确判断。如果现场执法力量相对强，执法人员在注意自身保护的情况下，可以继续按照程序进行执法活动，并固定下当事人的抗拒检查行为；对于执法力量弱的情况，执法人员更应首先注意保护自身安全，防止出现极端事件发生，尤其注意防止不明真相的群众被鼓动参与抗法，并积极寻求群众的理解与支持。如因遭受围攻导致执法工作无法继续进行的，首先应在迅速取证后果断撤离现场。对于因围堵不能撤离现场的情况，应迅速报告相关部门。

二、不配合检查行为的取证。

在遭遇抗拒检查情况时，首先应再次迅速仔细审查执法行为的合法性。主要应注意以下三个方面：一是检查是否师出有名。尤其注意，全国范围内正推行“双随机、一公开”制度，执法人员应首先再次审查确认本次检查行为是否符合“双随机、一公开”的相关规定；二是检查程序是否到位。如，执法人员是否两名以上，是否做好人证相符，本次检查是否告知当事人有关权利义务；三是检查是否做好全程录像工作。硬件上，检查是否已将录像设备调试好、设备电量是否充足；软件上，检查录像人员是否到位，提醒执法人员的言行注意文明规范，并判断是否需要呼叫人员支援。

具体案例：最高人民法院发布环境保护行政案件十大案例（第二批）。浦铁公司诉青岛市环境保护局环保行政处罚案。2014年10月15日，青岛市环境保护局执法人员浦铁公司现场检查，被该公司保安以未经公司负责人同意为由拒之门外。执法人员当场制作了现场检查笔录并向浦铁公司送达了《环境违法行为协助调查告知书》，要求其协助调查。其后，市环保局作出《责令改正违法行为决定书》，并在收到浦铁公司提交的《关于积极配合环保部门监督检查的整改措施》后，作出行政处罚决定，认定该公司违反了《水污染防治法》）第二十七条的规定，决定罚款1万元。浦铁公司不服诉至法院，请求撤销上述处罚决定。裁判结果：一审认为，根据《水污染防治法》第七十条规定，拒绝环保主管部门的监督检查，或者在接受监督检查时弄虚作假的，环保主管部门有权责令其改正，处1万元以上10万元以下罚款。原告浦铁公司保安以必须经过公司负责人同意为由，阻碍被告市环保局执法人员第一时间进厂检查，构成拒绝执法人员检查，违反了上述规定，应受到处罚。但鉴于原告事后积极整改，并提交整改措施，符合轻微标准，被告对其处以1万元罚款并无不当。一审宣判后，双方当事人均未上诉。

三、不配合检查的处理

1.农产品领域。《食品安全法》第一百三十三条第一款：违反本法规定，拒绝、阻挠、干涉有关部门、机构及其工作人员依法开展食品安全监督检查、事故调查处理、风险监测和风险评估的，由有关主管部门按照各自职责分工责令停产停业，并处二千元以上五万元以下罚款；情节严重的，吊销许可证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。该法第四十九条规定了农产品生产者的有关义务。《农产品质量安全监测管理办法》第二十三条被抽查人无正当理由拒绝抽样的，抽样人员应当告知拒绝抽样的后果和处理措施。被抽查人仍拒绝抽样的，抽样人员应当现场填写监督抽查拒检确认文书，由抽样人员和见证人共同签字，并及时向当地农业行政主管部门报告情况，对被抽查农产品以不合格论处。笔者理解，这里的不合格，应当理解为《农产品质量安全法》第三十三条第五项之情形。

2.种子领域。《种子法》（2016）第八十八条：违反本法第五十条规定，拒绝、阻挠农业、林业主管部门依法实施监督检查的，处二千元以上五万元以下罚款，可以责令停产停业整顿；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。《农作物种子质量监督抽查管理办法》（2005）第三十七条 拒绝接受依法监督抽查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，被监督抽查的种子按不合格种子处理，下达任务的农业行政主管部门予以通报。这方面应当执行《种子法》的规定。

3.动物防疫领域。《动物防疫法》第一百零八条规定，违反本法规定，从事动物疫病研究、诊疗和动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输，以及动物产品生产、经营、加工、贮藏、无害化处理等活动的单位和个人，不如实提供与动物防疫有关的资料的，或拒绝或者阻碍农业农村主管部门进行监督检查的，或拒绝或者阻碍动物疫病预防控制机构进行动物疫病监测、检测、评估的，或拒绝或者阻碍官方兽医依法履行职责的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正，可以处一万元以下罚款；拒不改正的，处一万元以上五万元以下罚款，并可以责令停业整顿。

4.其他领域。对于农药、兽药、肥料、饲料暂无明确规定，但《治安处罚法》第五十条第一款第二项规定：阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，（由公安机关）处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。笔者理解，这里所谓"国家机关工作人员"，不是以单纯的机关或事业单位人员“身份”为标准，而是以“公务”为标准，具体是指中央及地方各级权力机关、党政机关、司法机关和军事机关以及在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员。这个理解与刑事司法实践中关于国家机关工作人员的理解是一致的。如果行为人阻碍的对象是非国家机关工作人员，则不属于本项所规定要予以治安管理处罚的行为。

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