最高法院:国有企业签订合作开发房地产合同是否需报批?未报批是否影响合同效力?

作者：唐青林 李舒 杨巍

单位：北京市安理律师事务所

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最高人民法院

国有企业签订合作开发房地产合同未经批准不影响合同效力

裁判要旨

《企业国有资产法》第三十一条规定，国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定，并未规定国有企业签订合作开发房地产合同需要履行报批手续。故国有企业签订合作开发房地产合同未经批准并不影响合同效力。

案情简介

一、鑫华公司与长子县淀粉厂签订《协议书》等三份合同，约定：长子县淀粉厂提供70余亩土地，鑫华公司出资，共同组建新的公司，合作开发房地产；鑫华公司垫付长子县淀粉厂前期办理各种手续的全部费用；鑫华公司的垫支款作为新公司的入股资金；如果鑫华公司不能成为新公司股东，淀粉厂应返还前期费用及按同期银行贷款利率四倍计算的利息。鑫华公司先后垫支总计14349174元。

二、因长子县国有资产经营公司公告对淀粉厂整体产权转让，合同不能履行，鑫华公司向山西高院提起诉讼，请求判令淀粉厂向鑫华公司给付合作投资款本金、违约金及赔偿金。山西高院认为，因淀粉厂属全民所有制企业，双方签订合同未经有关部门批准，合同未生效，故判决：淀粉厂返还鑫华公司投入的本金14349174元，按中国人民银行同期同类存款利率计算利息。

三、鑫华公司不服山西高院判决，上诉至最高法院。最高法院认为，案涉合同为有效合同，现鑫华公司不能成为新成立公司股东，长子县应按约偿还鑫华公司的垫支费用及利息。故判决淀粉厂返还鑫华公司投入的本金14349174元，并给付按中国人民银行同期同类贷款利率的四倍计算的利息。

四、淀粉厂不服最高法院判决，向最高法院申请再审，主张政府从未批准双方签订的合同，应认定合同无效。最高法院裁定驳回淀粉厂的再审申请。

败诉原因

本案最高法院认定案涉合作开发房地产合同有效的原因在于，《企业国有资产法》第三十一条规定，国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定，并未规定国有企业签订合作开发房地产合同需要履行报批手续。且政府已批复同意长子县淀粉厂改制并将占用土地依法变性用于房地产开发，淀粉厂有权自主选定合作伙伴共同合作开发房地产项目。

基于上述案涉合同有效的认定，最高法院判决淀粉厂应依约返还鑫华公司投入的本金14349174元，并按中国人民银行同期同类贷款利息的四倍支付利息。

败诉教训、经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

国有企业签订合作开发房地产合同未经批准并不会导致合同未生效或无效，当事人以合同开发房地产合同未经批准为由，主张合同未生效或无效的，法院不会支持。但国有企业以土地使用权与他人合作开发房地产，会涉及国有资产处置、投资等，应积极与当地国资管理部门、上级主管部门沟通，确认交易的具体程序，履行相关审批手续。

关于国有资产转让未经批准是否影响转让合同效力的问题，请参阅民商事裁判规则公众号2017年5月13日推送的文章：《国有资产转让未经批准、未经评估、未进场交易是否影响合同效力》。

相关法律规定

《中华人民共和国企业国有资产法》

第三十一条  国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。

《中华人民共和国合同法》

第四十四条  依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。

以下为该案在最高法院审理阶段，判决书中“本院认为”部分就该问题的论述：

长子县工商企业改制领导组对《长子县淀粉厂企业改制方案》的批复（长企改字（2007）2号）及长子县人民政府关于淀粉厂改制有关事宜的会议纪要（长政纪字（2007）6号），均证明政府许可淀粉厂与他人合作开发房地产，并非淀粉厂管理层自行对国有资产进行处置。在政府批复同意淀粉厂改制并将占用划拨土地依法变性用于房地产开发情形下，淀粉厂有权自主选定合作伙伴共同合作开发房地产项目。《企业国有资产法》第三十一条规定，国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定，并未规定国有企业签订合作开发房地产合同需要履行报批手续。并且《企业国有资产法》自2009年5月1日起施行，而《协议书》于2007年5月10日签订，亦不宜适用《企业国有资产法》认定协议未生效。双方签订的合作开发房地产合同明确约定土地变性、合作开发等应履行法定程序，约定内容合法；鑫华公司已依约支付大部分出资，合同成立并生效，且已部分实际履行。一审判决认定案涉协议未经批准或者备案，适用《合同法》第四十四条第二款规定认定案涉合同未生效有误。

案件来源

长治市今成房地产开发有限公司与长子县鑫华房地产开发有限公司与山西省长子县淀粉厂其他合同纠纷二审民事判决书，[最高人民法院（2014）民一终字第308号]|，长子县鑫华房地产开发有限公司与山西省长子县淀粉厂合资、合作开发房地产合同纠纷申诉、申请民事裁定书[最高人民法院（2016）最高法民申3653号]。

作者简介

唐青林律师、李舒律师，北京市安理律师事务所高级合伙人，从事法律工作十余年，实践经验丰富。专业论文曾发表在《最高人民法院民事审判指导与参考》及《法学研究》等。曾代理多起在最高人民法院审理的疑难复杂案件并成功获得胜诉，参与办理的各类案件总金额累计达百亿元。领衔的专业律师团队专门办理来自全国各地的重大疑难复杂案件，团队“十大金刚”最低学位为硕士学位，全部毕业于清华大学、北京大学、中国人民大学、中国政法大学等著名高校，均取得法学专业博士或硕士学位，理论功底深厚，实践经验丰富。在北京大学出版社、中国法制出版社等出版《公司诉讼法律实务精解与百案评析》、《公司并购法律实务精解与百案评析》等法律专业著作十余部。团队深度耕耘的业务领域：公司法（含公司并购及公司控制权）、合同法、担保法、金融、土地与矿产资源法、工程建设与房地产法、高端婚姻家事纠纷、重大财产保全与执行。

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（二）与此同时，有些案件事实似乎相同的案件，却出现不一样甚至相反的判决结果，这可能是因为案件事实看似相同实际上却存在某些细微但关键的差别，也可能是最高法院根据社会发展的变化调整裁判规则和思路，甚至可能是法律法规本身出现了变化。判决书一旦做出就固化了，但是立法和司法实践是不断向前发展变化的。

（三）我国不是判例法国家，除非是最高人民法院正式发布的指导性案例（根据《最高人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定， 最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照），否则即使是最高法院的判决书也并不具有指导另案判决的法律效力。

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