【企业财务管理前沿】国有集团企业混合所有制改革的模式创新
编者按：基于财务管理理论前沿与技术演化趋势，国网能源院财会与审计研究所以能源电力企业财务管理研究为特色，长期致力于集团财务、管理会计、财税政策、电力投资、绩效评价、审计与风险管理等理论、技术与应用研究。本专栏将围绕财务管理理论前沿、管理技术创新、典型案例与国际先进经验等，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：本文针对国有集团企业混合所有制改革中国有与民营资本的产权配置与资源优势互补问题进行分析，认为国有集团企业实施混合所有制改革应当以资本优化配置为导向进行，通过引入非国有资本实现国有与民营资本的产权优化配置，形成有效制衡的公司治理结构与机制，提高企业的市场竞争力。
国有集团企业混合所有制改革
的模式创新
执笔人：李有华、张冰石
国网能源院
财会与审计研究所
1
引言
党的十九大报告明确指出，深化国有企业改革，发展混合所有制经济，放大国有资本功能，培育具有全球竞争力的世界一流企业，凸显了混合所有制改革是国有企业改革的突破口。2017年中央经济工作会议和《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》再次强调要深化国有企业混合所有制改革，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工七大重点领域迈出实质性步伐。伴随着国企改革进程的深化，非国有资本进入国有资本领域的规模与发挥的改革作用也日渐明显，特别是探索在重点领域的国有企业集团进行混合所有制改革模式创新，实现重点领域国有企业混合所有制改革难点的突破，已成为下一阶段国有企业深化改革关注的焦点问题。针对混合所有制改革实践的难点，本文运用产权理论与资源理论相结合的理论分析范式，对国有集团企业进行混合所有制改革中产权配置与资源优化配置问题进行分析。同时，针对中国联通实施混合所有制改革的创新模式特点进行分析，旨在为国有企业特别是重点领域的国有集团企业实施混合所有制改革提供示范与启示。
2
混合所有制改革的关键问题分析
（1）国有资本授权经营体系与混合所有制改革
构建国有资本授权经营体系是国有企业向以“管资本”为主转变、做大做强国有资本的核心，也是混合所有制改革的基础。首先，推进国有企业混合所有制改革，需要以国有资本授权经营体系为载体。国有资本授权经营体系构建旨在解决国有资本出资人机构与国有企业之间的资本产权关系，明确国有资本优化配置的市场主体地位，真正实现国有资本所有权与经营权相分离，有助于清晰界定混合所有制改革引入的非国有资本的产权。以往国有资本出资人机构既做为国有股东，又是行政管理部门，国有资本监管这一特征决定了其不能对国有企业充分授权。混合所有制的改革路径正在从一般竞争性领域向重点领域推进，这些领域是混合所有制改革的重点也是难点。目前国企改革向以管资本为主转变，构建了三种类型的国有资本授权经营体系，即形成了国有资本投资公司、国有资本运营公司和具有国有资本投资运营功能的国有集团企业的国有资本授权经营体系。在国有集团企业形成了国有资本出资人机构、国有企业集团、二级控股公司以及控股公司子公司的多层级国有资本授权经营体系。其次，不同形式的混合所有制改革需要嵌入在国有集团企业不同层级的国有资本授权经营中。混合所有制改革形式也在不断创新突破，包括集团与二级控股公司层面的股权多元化、设立混改基金、引入民营战略投资者、定增引入民营资本、减持国有资本引入民营资本、国有与非国有交叉持股、合资新设、收购民营企业、整体上市、员工持股计划、特许经营垄断服务业务等。不同形式的混合所有制需要结合改革特点与国有资本授权经营体系的不同层次相对接与融合。国有集团企业通过资本授权经营，使控股公司在集团资本管控导向与经营战略的引导下，具有自主优化配置国有资本的能力，从而充分释放混合所有制改革的活力。
（2）重点领域国有集团企业混合所有制改革的产权优化配置
在大型国有集团企业多层级的资本授权经营体系的各个层级之间，自上而下形成了多层级的资本委托代理关系。对于非国有资本而言，当前国有企业改革中存在的产权界定不清晰等问题使得非国有资本等私人产权无法获得有效保护，从而增加了改革的交易成本。由于重点领域的国有企业一般为国有绝对控股，股权结构较单一、集中度比较高。因此会通过影响定价主导权、资源配置权和设置隐性壁垒等方式阻碍市场竞争，把原本应该由外部市场完成的资源配置变为企业内部行为，由于缺乏有效的市场竞争，从而导致这些国有企业存在诸多问题。因此，国有企业通过混合所有制改革使不同性质的股权相互融合，非国有股东与国有股东形成相互制衡的股权多元化结构时能够完善治理结构、改善经营机制。同时提高参股股东的所有权比例形成对大股东的制衡，有助于提高企业价值。
中央企业不断通过转让部分股权、增资扩股等方式引入合作者，资本投资主体的产权关系清晰可以明确各方的权力、责任和利益分配，可以有效调动各投资主体的积极性。企业资本的产权基本属性特征是表决权、收益权、经营管理权的可分离与配置。在国有企业混合所有制改革实践中，国有资本与非国有资本在混合所有制改革具有不同的实践形式，但其实质是国有与非公有两种资本的表决权、经营权与经营代理权的不同配置形式。目前的混合所有制改革遵循企业权益资本的“同股同权、一股一票”原则，国有资本与非公有资本的产权配置主要体现在三个方面：一是国有与非国有资本的股权比例配置，即国有与非国有资本的融合，发挥了国有资本对非国有资本的杠杆作用。在混合所有制改革实践中，竞争性领域的国有资本在保持相对控股的情景下，引入较高比例的非国有资本，在保持国有资本控制力与影响力的基础上，积极发挥国有资本向优势领域或战略新兴领域集中的作用。二是由国有与非国有资本股权比例配置所派生出来的资本表决权配置，体现在公司治理结构与公司治理机制方面。国有与非国有资本的混合引发了所有权结构、董事会结构的多元化，积极发挥非公有资本带来的市场化经营管理决策与优化公司治理的作用。随着改革的深入，可以进一步探索在部分竞争性领域改变传统国有资本一股独大导致的资本多数决的公司治理结构配置格局；三是国有与非国有资本的经营代理权配置。在以往国有资本基于资本多数决的配置格局下，经营权自然由国有资本的代理人即国有企业管理层拥有。而混合所有制改革在经营权配置上可以真正实现所有权与经营权的分离，即可以根据实际需要选择国有代理经营权、民营代理经营权或选聘职业经理人代理经营多种配置形式。
重点领域的国有企业在引入非国有资本的过程中，非国有资本所有权安排实质上是基于私有产权可分割基础上的产权优化配置。产权优化配置包含两个层次：第一，国有资本产权本身之间的优化配置；第二，国有资本产权与非国有资本产权的优化配置。非国有资本的引入可以在两个方面有助于重点领域国有企业转换经营机制：一是引入了市场化经营理念与竞争意识，提升国有企业在市场中的适应能力；二是非国有资本投资者参与管理与经营有助于形成股权制衡，提升科学决策与国有企业市场经营决策能力。
（3）以资源优势互补为导向引入非国有资本实现资本优化配置
混合所有制经济使多个合作成员企业进行产权的有效链接并且整合各方的优势或稀缺性资源，资源依赖理论解释一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素：一是资源对于组织生存的重要性；二是组织内部或外部一个特定群体获得或自行裁决资源使用的程度；三是替代性资源来源的存在程度，若一个组织高度需要某种专门资源，那么组织将会高度依赖拥有这种资源的其他组织。
国有资本与民营资本双方存在相互的资源需求互补关系是国有企业进行混合所有制改革的融合基础。参股国有企业是民营企业追求自身利益最大化的主动行为，民营企业之所以愿意参股国有企业，是因为国有企业有着自身的独特优势，民营企业通过与其融合发展，能够利用这些优势，从而弥补自身发展中面临的短板，提高企业竞争力。混合所有制改革的战略投资者选择是改革的一大突破口。位于重点领域的国有企业集团在选择战略投资者时，应该基于“优势互补，创新合作”的原则，不是简单地只为引进资本，而是更看重企业经营在价值上和产业链上的资源优势互补。而对与战略投资者来讲，通过与国有企业共同开展业务合作，能够寻找新的获利机会。
国有民营在产权配置上由于资源依赖关系从而促使资本优化配置：第一，混合所有制是我国国企改革的重要方式，能够有效发挥国有资本的杠杆效应，实现灵活高效的市场化经营机制，形成有效制衡的公司法人治理结构，提升国有企业的竞争力。因此必须打破不同所有制的限制，在全社会范围内寻找优质的资本按市场效率的原则公共运作，同时优化配置不同所有制的生产要素。第二，混合所有制经济能做到使不同种类、不同性质的经济要素自由组合任意配置，并在不断运动的过程中达到最优。因此，国有企业集团在发展混合所有制当中，以资本为纽带，引入各类非国有资本优势资源，实现国有资本的优化配置，提高企业的综合实力。
3
构建以管资本为导向的国有资本监督考核体系
中国联通在三大运营商中的市场份额、经营状况与业务创新能力均处于不利地位。2017年上半年年报显示：中国移动、中国电信、中国联通营业收入分别是3888.7亿元、1841.2亿元、1381.6亿元；净利润分别为626.8亿元、125.7亿元、7.8亿元。中国移动营业收入是中国联通的2.8倍，利润是联通的80倍。在4G用户方面，截至2017年6月，中国移动占67%的份额，中国电信占17%，中国联通仅占16%。因此，中国联通所面临的严峻市场竞争压力，其自身改革意愿极为强烈。2017年8月中国联通发布了关于混合所有制改革有关情况的专项公告，使其成为在新一轮国企改革以来成为第一家在集团层面实施混合所有制改革的重点领域中央企业，成为央企新一轮深化混合所有制改革的先行先试标杆。同时联通混改模式也为其他大型国有集团企业实施混合所有制改革提供示范作用。
（1）完善国有资本授权经营体系，兼容集团层面混改
形成以管资本为主的国有资本授权经营体系是国有资本优化配置的新型体系架构，中国联通在混合所有制的改革过程中通过构建授权经营体系向二级控股公司授权以确保更加市场化的经营。为了使引入的民营企业资源与公司现有资源达到最有效的利用，中国联通实施定向增发新股、转让旧股以及员工激励3种改革形式。
中国联通将集团总部改组成为具有国有资本投资运营功能的核心平台，依据国资委授权经营体系，集团层面从“管资产”为主向“管资本”为主进行职能转变。联通对集团各级部门与人员进行精简，从集团总部的精简情况看：截止2017年12月27日，总部部门数量由过去的27个减少为18个，减少33.3%，管理人员平均退出率在14.3%左右，精简幅度较大。
（2）形成两种形式的股权多元化，发挥国有资本杠杆效应
中国联通通过引入战略投资者实施混合所有制改革，建立了有效的法人治理结构，形成制衡机制。混改后，联通集团持股比例由62.7%下降至37.7%，10家战略投资者合计持股比例约36.2%，员工持股2.7%，公众股东持股23.4%，形成了多元化的股权结构。联通集团在上市公司层面通过引入战投实现了股权结构多元化。公司采用非公开发行和老股转让等方式，引入其他多元化的国有与民营战略投资者。通过在中国联通引入民营资本与国有资本的战略投资者，一方面实现了联通集团与其他国有资本的股权多元化，另一方面实现了国有资本与民营资本的股权多元化。虽然联通集团和中国人寿、企业结构调整基金等国有资本投资者合计持有股份依然超过50%，但国有资本的总体控股比例有了明显的下降，且原第一大股东联通集团放弃了绝对控股，不仅发挥了国有资本的杠杆作用，也为形成有效制衡的公司治理奠定了基础。
（3）民营战略投资者进入董事会，提高科学决策能力
联通在上市公司层面优化董事会组成结构，落实董事会职权。中国联通发布公告称引入新的国有股东和非国有股东代表担任公司董事。在13名新董事会成员中，中国联通仅占3席，五个机构投资者占5席，中国人寿与“BATJ”各占1席。非联通背景的董事人数已经超过联通背景董事，这在重点领域中央企业集团控股公司层面混合所有制改革是一种新的突破。
联通董事会换届方案可以加深集团与战略投资者之间协同效应，落实非国有资本董事会职权，增加了市场化的决策因素，利于董事会依据市场进行科学决策。为联通从集团董事会层面增强经营和决策活力。同时，董事会职权的落实能够展现国有企业混合所有制改革保护非国有资本正常权益的诚意，利于形成改革良好的资本融合基础。
中国联通通过优化配置不同产权，建立有效制衡的公司治理机制。中国联通对引入民营资本实行同股同权，让参与进来的其他国有资本和民营资本有表决权，按照公司章程依法行使决策权，激发了民营资本参与的积极性。
（4）促进国有民营业务合作创新，提升企业竞争能力
在中国联通的混改过程中，公司不仅引入大规模实业资本以促进自身的核心主业发展与技术创新，并且外部资本的引入有利于开展与各个战略投资者的业务合作，以实现集团内部对各类业务的资本优化配置。公司引入战略投资者如何实现资源优势互补开展业务合作并提升企业核心竞争能力？
围绕通讯核心主业发展创新业务是中国联通的重要战略，公司在选择引入战略投资者时，以是否有利于开展不同关联领域创新业务合作为导向进行选择。第一，四大民营战略投资者“BATJ”具有技术领先优势而且创新能力较强，可以在互联网业务方面展开合作。例如通过引入腾讯持股，能够进一步在云计算方面展开深入合作，并且借助其互联网渠道资源实现品牌推广与营业厅数字化转型；通过引入百度持股，进一步在人工智能、大数据和通信基础业务等领域开展合作；通过引入京东持股，进一步在基础通讯服务和产业互联网实现双方战略性合作；通过引入阿里巴巴持股，经一步促进在基础通信服务和产业互联网等领域签署战略合作协议；第二，通过引入垂直行业公司能够在各具体领域开展合作。例如引入了光启互联、用友网络、宜通世纪等垂直行业公司，以促进在物联网、CDN、系统集成等领域展开合作投资与经营；第三，引入中国人寿、国企结构调整基金、兴全基金等金融领域产业集团以进一步为公司未来在产业培育以及支付金融领域的业务发展建立基础。
（5）实施员工持股计划，形成有效激励机制
中国联通2018年2月12日公告，实施首期拟向激励对象授予不超过84,788万股的限制性股票的激励计划。针对公司中层管理人员、公司核心管理人才及专业人才，合计7849人。这项员工持股计划也是联通混改重要组成部分，能够促进国有股东价值、公司价值和员工个人价值的统一，有利于建立公司与员工利益共享、风险共担的市场化激励机制。第一，员工持股对象不分层级，对公司核心人员进行股权激励。激励对象不仅包括公司董事、高级管理人员，也包括了对公司经营业绩和持续发展有直接影响的技术骨干等核心成员；第二，公司激励股权的分配不搞平均主义，以业绩为导向优化薪酬内部分配机制和约束机制，能够极大的激发员工工作的积极性。
综上所述，中国联通混合所有制改革的模式创新具体有什么特征包含三类：第一，集团层面出让股份通过引入战投实现了股权多元化，具体包括国有股权多元化和国有与民营的股权多元化。联通集团首次探索在央企集团公司进行混合所有制改革，使集团持有股份比例由62.7%下降至37.7%，并引入了其它多家国有资本与民营资本；第二，混改过程中联通对引入的其它国有和民营资本进行产权优化配置，完善了公司治理结构并改善了经营机制；第三，混改业务涉及重点领域，大部分战略投资者均以互联网产业为主营业务，除了几家基金类投资者，引入的战略投资者均能与联通在相关领域展开业务合作。
4
结论与启示
中国联通作为重点领域大型中央集团企业实施混合所有制改革实践具有五个方面的创新：（1）完善了国有资本授权经营体系，与集团层面混合所有制改革形成兼容，利于在集团不同层级实施不同形式的混合所有制改革；（2）形成两种形式的股权多元化，即国有资本股权与非国有资本股权、不同国有资本的股权多元化，能够促进建立有效制衡的公司治理机制；（3）民营战略投资者进入董事会，有助于提高董事会进行科学和市场化决策能力；（4）促进国有民营企业业务合作创新，提高混合所有制企业的核心竞争能力；（5）实现了央企集团多层级的员工持股计划，形成了有效的激励机制。中国联通混合所有制改革试点有效的解决了国有集团企业实施混合所有制改革的重点与难点问题，为其他国有集团企业提供了示范与借鉴。
专家介绍
李有华，国网能源院财会与审计研究所财务与审计研究室主任，资深专家，硕士，高级审计师，中国注册会计师，注册资产评估师，国家电网公司财务审计专业领军人才、工程技术优秀专家人才，中国会计学会高级会员。主要研究领域包括财务管理、投资、规划、审计、体制改革等。多项研究成果获得中国电力科学技术奖、中电联管理创新成果奖、中国电力发展促进会创新奖、中国能源研究会管理创新奖、国家电网公司科学技术进步奖、软科学成果奖、薛暮桥价格研究奖等，出版著作2部，申请专利2项，发表论文数十篇。
张冰石，国网能源院财会与审计研究所研究员，管理学博士。主要从事公司财务与公司治理、企业社会责任以及国企改革等研究。先后参与主笔国家社科基金项目、教育部社科基金、北京市社科基金、国家电网公司科技项目等，参与编写出版《2019世界500强电力企业比较分析报告》。发表期刊及会议论文10余篇。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
往期回顾
◀【企业财务管理前沿】全面预算标准成本的应用研究——以输电企业为例
◀【企业财务管理前沿】构建以管资本为导向的新型国有资本监督考核体系
◀【“管资本”下的混改与资本运营】国有企业境外资本如何优化配置
编辑：杨彪
审核：蒋东方
根据国家版权局最新规定，纸媒、网站、微博、微信公众号转载、摘编《中国电力》编辑部的作品，转载时要包含本微信号名称、二维码等关键信息，在文首注明《中国电力》原创。个人请按本微信原文转发、分享。欢迎大家转载分享。