【管制电价理论与实务】电力普遍服务：路在何方，路在脚下
The following article is from 电价研究前沿 Author 张超
编者按：国网能源院财审所主要聚焦于电价基础理论、国家的输配电价和销售电价等相关政策、电价管理的国际经验、体制机制以及应用案例等,从理论、政策、应用等领域开展研究，实现从理论研究到落地应用的贯通。本专栏将围绕管制电价理论与实务关键问题，从理论研究、模型方法和经验实践等方面展开，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：本文分析了我国电力普遍服务的发展现状，揭示了我国“政府给政策、电网严执行”的电力普遍服务特点，介绍了我国实现电力普遍服务采用的三种方式，包括同一价区内的交叉补贴、跨地区东西帮扶、财政资金支持等，分析当前面临的问题，并针对新时代电力普遍服务从解决“用不上电”问题向解决“用不好电”问题发生的质的转变，提出六方面措施。
电力普遍服务：
路在何方，路在脚下
张超
国网能源院
财会与审计研究所
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我国电力普遍服务基本现状
普遍服务概念源于电信行业，后扩展至邮政、电力等公用事业领域。电力普遍服务，是以可承受的价格水平向包括低收入消费者在内的所有用户，以及包括农村、边远贫困地区或其他高成本地区在内的所有地区，提供有质量保证的电力服务。
按阶段划分，电力普遍服务可分为三个阶段。第一阶段主要是为解决无电人口用电问题，实现电力“地区可及”；第二阶段是保障受助对象（贫困人口）的基本用电需求，实现电力“人群可及”；第三阶段是缩小城乡之间的电力消费差距。
我国电力普遍服务已取得巨大进展。从最早提出的“人民电业为人民”到“三为服务”（“电力为农业、为农民、为农村经济服务”），从乡乡通电、村村通电到户户通电，从农村用电标准化、农村电气化建设到“两改一同价”，经过几十年的努力，尤其是近几年大规模农网改造，已彻底解决几亿农村人口用电问题，为农村和边远贫困地区用户，以及城镇地区低收入人群提供了优质电力服务。
世界银行公布数据显示，截至2015年我国电力覆盖率达到100%，已基本解决无电人口问题。这也意味着我国电力普遍服务将向解决贫困人口用电需求、缩小城乡电力消费量差距的阶段迈进。
电力普遍服务通过对农村和边远贫困地区电网加大投入建设，可充分满足用电需求，是针对特定贫困地区“精准扶贫”的重要举措，有助于提升贫困人口生活水平，解决电力发展“不平衡不充分”问题。可以说，我国电力普遍服务已进入脱贫攻坚关键时期。
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我国电力普遍服务的特点
按行政学理论理解，电力普遍服务通过配置电力资源保障了用电权力的公平性，因此是政府实现社会职能的重要手段之一。按公共利益理论理解，为高成本地区的低收入人群提供供电服务，不符合企业利润最大化目标，即市场机制不能充分满足电力资源“普遍”配置的需要，因此应由政府承担电力普遍服务的主体责任。
在我国实践中，为充分实现电力普遍服务，政府与电网企业共同行动，建立起了“政策+执行”执行机制。一方面，我国政府通过推进农村电力管理体制改革、农村电网改造、实现城乡用电同网同价（“两改一同价”），配合实施财政资金转移支付、税收优惠等政策，促进农村及边远贫困地区电网发展，为电力普遍服务提供有力的政策支撑和一定量的资金支持。另一方面，电网企业则通过严格执行农村生产目录电价、开展农网建设，弥补农村电网投资及运营成本缺口，同时实施系统内东西帮扶，切实落实电力普遍服务要求。
“政府给政策、电网严执行”的实施机制统筹利用了政府和电网企业各自优势，在较长一段时间内发挥了积极作用，使电力普遍服务得以在全国范围实施推广。
同时，通过不断完善相关制度，我国电力普遍服务机制得到了相对完整的制度保障。《电力法》第八条规定，“国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业”，由此确定了国家实施电力普遍服务的法律主体责任。部分地方法规则进一步明确了政府与供电企业各自职责，如《重庆市供用电条例》规定由当地政府“保障人民群众享受普遍供电服务的权利”，由供电企业“履行电力普遍服务义务”。新一轮电力体制改革的引领性文件“中发〔2015〕9号文”也指出，电网企业应“按国家规定履行电力普遍服务义务”。未来，电力普遍服务还可能在《能源法》中得到进一步明确。
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电力普遍服务实现手段
我国实现电力普遍服务主要采用三种方式。一是同一价区内的交叉补贴，二是跨地区东西帮扶，三是财政资金支持。
同一价区内的城乡间交叉补贴形成于“两改一同价”，是在省级电网范围内由城镇向农村提供电价交叉补贴。具体而言，是以城镇工商业作为补贴主体，支持农村地区工商业生产及服务、农民生活、农业生产等低价用电。
跨地区东西帮扶是由东部富裕省（市）向中西部贫困省（市）提供交叉补贴。具体又包括两种实现方式：一是由电网企业自主开展的东西帮扶，如东部电网企业向中西部电网企业实施援建，相关资产及成本纳入援建方输配电价回收；二是通过国家统筹调剂开展的东西帮扶，如在核定输配电价时统筹考虑不同地区用户承受力、电力投资需求及能力等差异。
财政资金支持主要包括中央财政为支持农村电网建设、藏区电网发展支付的投资资本金，西部省（市）享受西部大开发所得税15%优惠税率，地方财政有关财政补助及税收优惠等等。
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电力普遍服务面临问题
一是在多种因素影响下，购销价差模式平衡交叉补贴的能力已然不足。
电力市场交易中，市场化用户采用“市场价+核定输配电价+线损+政府基金附加”的顺价模式确定用电（供电）价格，现阶段所需承担的交叉补贴在核定输配电价中反映，同一价区内的城乡间交叉补贴可得到基本保障。
但更需关注的是，一方面我国正处于向电力市场过渡的关键时期，存在大量尚未进入市场、仍执行目录电价的工商业用户，采用“目录电价-上网电价”的购销价差模式提供用户间、城乡间交叉补贴。另一方面，我国居民、农业等保障类用户在较长一段时间内不会参与市场交易，完全依靠购销价差模式得到交叉补贴。
近年来，随着国家降低工商业电价要求不断加码（目录电价下调），发电计划持续放开（上网电价不稳），保障类用户“量增价稳”（优购规模放大），交叉补贴的供需矛盾越来越突出，并向购销价差模式聚焦，导致购销价差模式平衡交叉补贴的能力大幅减弱。
二是输配电价改革下实施跨地区东西帮扶的空间进一步缩小。
2015年开始的输配电价改革，要求以省为实体核定省级电网输配电价，地方政府对本省电价核定参数有主要决定权。核定的电价水平主要满足本地经济社会发展需要的观念更加牢固，是否能够顺利开展东西帮扶，愈发取决于帮扶省政府的态度。
除此之外，在国家降低用能成本大环境下，输配电价监管要求愈发趋严，核价成为压降输配电成本、控制电网环节投资的重要手段，通过统筹调剂各地价格水平开展电力普遍服务的空间越来越小。
三是财政支持依赖于确定的投资项目，严格按照审批项目逐项批复，资金到账时间受审批流程、拨付进度等影响，资金规模较小且不确定性较大。
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电力普遍服务，路在脚下
新时代到来，电力普遍服务的核心任务已经从解决“用不上电”问题向解决“用不好电”问题发生质的转变，要求化解人民美好生活的用电需求与电力供应不平衡、服务不充分之间的矛盾。持续为低收入群体提供价格可承受、品种更齐全、质量更优良的电力服务，电力普遍服务要走的路还很长。
尽管在电力市场化改革大浪潮下，以往由电网企业兜底普遍服务的方式面临着越来越大的困难，但方法总比困难多，继续发挥“政府给政策、电网严执行”优势，通过完善相关机制，相信电力普遍服务的路还可以走得更远。
具体来讲，一是进一步巩固完善电力普遍服务制度，厘清政府和电网企业责任边界，固化共同行动机制；二是大力推进电力市场化改革，尽快取消工商业目录电价，除居民农业等保障类用户外全部进入市场采用顺价模式确定用电（供电）价格；三是适应电力市场发展需要，加快建立优购用户不平衡资金清算机制，以市场方式解决交叉补贴来源问题；四是加大政府统筹力度，打破省间壁垒，支持电网企业开展东西帮扶；五是加大财政资金对农网建设、藏区电网投资的支持力度；六是继续做好农网改造升级投资建设，持续提升农村用电质量，提高电力服务水平。
专家介绍
张超，博士，主要从事电价制度与机制、公司财务与资本市场研究。承担国家发改委、国家电网公司各类课题十余项，获得“薛暮桥价格研究奖”、中国电力创新奖等数十项奖励，在《金融研究》《南开管理评论》《会计研究》《中国电力》等杂志公开发表学术论文十余篇，出版个人专著1部。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
往期回顾
◀【“管资本”下的混改与资本运营】企业资产证券化率的逻辑分析
◀【管制电价理论与实务】基于需求价格弹性的电价交叉补贴理论问题研究
◀【企业财务管理前沿】全面预算标准成本的应用研究——以输电企业为例
编辑：杨彪
审核：许晓艳
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