【管制电价理论与实务】转供电加价问题研究
The following article is from 电价研究前沿 Author 张超
编者按：国网能源院财审所主要聚焦于电价基础理论、国家的输配电价和销售电价等相关政策、电价管理的国际经验、体制机制以及应用案例等,从理论、政策、应用等领域开展研究，实现从理论研究到落地应用的贯通。本专栏将围绕管制电价理论与实务关键问题，从理论研究、模型方法和经验实践等方面展开，结合相关成果和研究思考与读者进行交流分享。
文章导读：作为降电价重要举措和第三方重点督察目标，2018年国家发改委曾连续三次发文要求清理规范转供电加价行为，2019年国务院督查组也对转供电违规加价开展查访，均说明转供电加价有关问题不仅重大，而且还应长期跟踪落实，文中揭示了转供电及转供电加价现状，探讨了转供电加价是否违规的法理依据，深入分析了转供电违规加价动机及影响，提出了清理规范转供电加价的具体措施。
转供电加价问题研究
张超
国网能源院
财会与审计研究所
作为降电价重要举措和第三方重点督察目标，2018年国家发改委曾连续三次发文要求清理规范转供电加价行为，2019年国务院督查组也对转供电违规加价开展查访，均说明转供电加价有关问题不仅重大，而且还应长期跟踪落实。
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转供电及转供电加价现状
配电网投资不足和用户需求多样化是产生转供电行为的两个主要原因。在我国电力工业发展的缺电时期，由于国家缺少投资资金以及“重发轻供不管用”问题严重，除电网企业以外的社会资本为解决自身用电问题投建配电设施，并顺带向周边其他用户供电，成为转供电的最初状态。
随着现代电力工业建设持续推进，尽管输电网络得到长足发展，“三供一业”分离、农村电网改造、“三到户”管理以及“两电分离”等措施也解决了部分存量转供电问题，但配电网发展始终没能赶上日渐丰富的用电需求，转供电现象呈现出规模化、零散化发展趋势。
转供电主体数量多、覆盖范围广，转供电加价乱象丛生。据不完全统计，目前我国用户侧配电网转供电主体超过40万个，涉及被转供用户3000多万户。转供电区域包括但不限于：产业及工业园区、商业综合体与写字楼、中小型商业卖场、商业街及沿街商铺、老企业、自建配电网、商住一体小区与老旧居民区等。
转供电主体普遍存在将配电设施投入、维护、线损、公摊电费等成本变相向转供户分摊的现象，加价幅度在40%到90%不等，个别甚至达到200%。地区性抽样结果显示，超过92%的转供电主体收取终端用户电价超过1.00元/千瓦时，有的甚至高达2.30元/千瓦时。
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转供电加价是否违规的法理分析
经过供电企业委托的转供电才合规，但现实操作中对是否经过委托有所放松。2015年修订的《电力法》和2016年修订的《电力供应与使用条例》对主体提供供电服务的资格有严格界定。
《电力法》第二十五条明确“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电”，并要求持《供电营业许可证》开展供电服务。
《电力供应与使用条例》第二十条则规定，“在公用供电设施未到达的地区，供电企业可以委托有供电能力的单位就近供电。非经供电企业委托，任何单位不得擅自向外供电”。
现行有效的《供电营业规则》第十四条则明确，“用户不得自行转供电。在公用供电设施尚未到达的地区，供电企业征得该地区有供电能力的直供用户同意，可采用委托方式向其附近的用户转供电力”。
可见，从适用法律法规上判断，未经供电企业委托的转供电是违规行为，而在此基础上的加价行为也肯定违规。现实操作中，由于我国转供电需求量早已突破可“逐一委托”的规模，也就默认了未经电网企业委托就存在的转供电现象。
转供电违规加价是指在“电价”上的加价，而不是其他加价形式。《电力法》第四十四条规定，“禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行”。《电力供应与使用条例》第二十七条规定，“供电企业应当按照国家核准的电价和用电计量装置的记录，向用户计收电费”。即《电力法》与《电力供应与使用条例》要求电费按照国家核准电价计收，不得在电费中加收其他费用（法律法规另有规定除外）。
《供电营业规则》第十四条则规定，“转供区域内用户，视同供电企业的直供户，与直供户享有同样的用电权利，其一切用电事宜按直供户的规定办理”，“被转供户供电的公用线路与变压器的损耗电量应由供电企业负担，不得摊入被转供户用电量中”。
2018年国家发改委下发的《关于降低一般工商业电价有关事项的通知》（发改价格〔2018〕500号）也要求，“商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。”
因此法律法规已经明确转供电中的“电价”是不允许被加价的，但转供电中的其他成本可以通过“协商”加价解决。
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转供电违规加价动机及影响分析
弥补转供电成本和获取超额利润是转供电主体违规加价的两类主要动机。由于国家没有严格管制，再加上转供电主体大多没有足够的计量、测算能力，导致转供电和公用电中的电能成本、线损成本、运维折旧和财务费用都被打包计入转供电加价中，形成“成本黑箱”。转供电主体此举的首要目的是通过加价形式回收上述部分成本或全部成本。下表列式了打包计入转供电加价的主要成本：
表 转供电违规加价涉及成本由于所涉及的成本不够透明，一些转供电主体会同时在转供电加价和物业管理费（我国《物业管理条例》及物业服务收费管理办法明确规定，物业共用部位、共用设施设备的日常运行、维护费应当通过物业费收取。）中重复收取有关费用，另一些转供电主体则大幅提高加价水平甚至利用“加价折扣”作为营销手段，以获得超额利润。
地区抽样结果显示，98%的转供电主体没有进行过电价电费测算，收费基本上都是估算出来的，70%的转供电主体通过电费违规加价获得收益。转供电违规加价成为普遍现象将造成一系列不利影响：
一是国家降电价红利被转供电主体截留，使终端用户缺少用能成本降低的获得感。目前电网企业直供的一般工商业用户享受到了国家降价红利，但地区抽样结果显示，80%的转供电主体没有宣传政府的降电价政策，85%的转供电主体没有降价措施，大部分降价红利被转供电主体截留没有落实到终端用户。
二是转供电违规加价将麻痹被转供户用电行为，不利于电力市场化理念推广和分时电价政策执行，对提高电能利用效率形成阻碍。转供电主体普遍按照单一电价形式转供，其自主定价导致没有动力优化和引导转供区内被转供户用电行为。特别是目前正处于全面放开经营性行业电量、推进电力现货市场发展的关键阶段，鼓励售电侧用户主动参与电力市场化交易已然成为至关重要的一环，如不打破转供电违规加价这一“藩篱”，从根本上解放中小工商业用户束缚，不利于构筑电力市场发展的用户基础。此外，转供电违规加价也难以充分发挥分时电价政策优化峰谷负荷的作用，有碍于进一步提高电能利用效率。
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清理规范转供电加价的具体措施分析
一是推进“一户一表”改造，以直供电代替转供电。国家发改委出台文件要求，对于具备改造为“一户一表”条件的电力用户,电网企业要增强责任感，主动服务,加大改造力度实现直接供电，相关改造成本纳入输配电成本适时疏导。
需要注意的是，产权不明晰可能导致“一户一表”改造产生法律风险。某些转供电区域只存在转供电主体单一产权，内部没有独立产权，“一户一表”改造应由转供电主体提出申请并承担相应改造费用；拥有单一产权的转供电主体也可以选择将产权移交电网企业，此时的改造成本才可纳入输配电成本疏导。但也有些转供电区域产权分散在多个主体间，属于公共产权，这种情况下电网企业需要确定申请改造或产权移交的多个主体有全部产权，否则将产生法律风险。
二是区分转供电主体、被转供户类型，针对性采取措施规范加价行为。不具备改造为“一户一表”条件的电力用户,可综合考虑转供电主体特征、被转供户经营生产的电费敏感度，采取针对性措施规范加价行为：
①对于配电资产规模较大的产业及工业园区，鼓励改制为增量配电网，完善配电基础设施建设，执行政府规定的配电价格；
②对于居民小区、商业综合体等转供电主体，可采用委托或购买服务等方式将运营权交给具备供电许可资质的专业公司，承担辖区内正常的供电运行、设备维护工作，成熟后可以参与电力市场交易；
③对处于电费敏感度较高的行业企业，由电网企业优先委托有能力的主体实施转供电，并依据《供电营业规则》签订协议，加强转供电指导，规范转供电行为。
三是重视转供电主体成本回收需求，对不同成本制定疏导措施。
①只要转供电主体向各终端用户收取的电费总和不超过其向电网企业缴纳的电费，线损及公用电电能成本可作为转供电“电价”的加价部分，但需要单独列示并说明；
②可区分转供电和公用电的，转供电电能按分表电量直接回收，公用电电能和总线损分摊回收，其他成本按照用电量分摊至终端用户纳入租金、物业费或服务费回收；
③可区分线损的，在上述基础上仅对转供电线损分摊回收，公用电电能及线损连同其他成本纳入租金、物业费或服务费回收；
④对于经营困难、资金垫付压力较大的转供电主体，电网企业合理调整电费清缴期限，尽量实现被转供户缴齐电费后再由转供电主体汇总缴纳，以减少通过加价回收财务成本；
⑤已签订租金、物业服务合同条款的，可在电网企业协调下签订租金、物业服务调整的补充协议，否则在电网企业有权收回转供电委托。
四是同步加强电价政策宣传和普法宣传，提升规范转供意识。一方面，大量被转供户对电费的敏感性不强，也缺乏基本的电价知识，甚至不了解近两年降低一般工商业电价措施，需要当地政府、电网企业以及转供电主体加大电价政策宣传力度。另一方面，部分转供电主体主观上对清理规范要求有抵触心理，存在拒不执行、百般阻挠的现象，在工作中也需要加大合规转供电、合理加价的普法宣传，提升遵纪守法意识。
五是完善相关法律或出台专门规章，为规范转供电及加价行为提供保障。按照前文分析，现行法律法规、规章制度很难起到完整规范转供电行为的作用。部分条款是多年以前出台的，电力工业快速发展后，这些条款再难适应如今现状。例如转供电行为是否合法合规的问题，政府要求是一套，但现实中的操作又是另一套。因此需要完善相关法律法规，或出台专门的转供电制度，实事求是界定转供电主体合法身份，对计提公用设施线损、运维标准等进行规定，约束随意定价行为。
例如，黑龙江省发改委出台《转供电环节电费收取标准政策指南》、山东省发改委出台《关于完善转供电电价政策的通知（征求意见稿）》就在清理规范中得到应用。
专家介绍
张超，博士，主要从事电价制度与机制、公司财务与资本市场研究。承担国家发改委、国家电网公司各类课题十余项，获得“薛暮桥价格研究奖”、中国电力创新奖等数十项奖励，在《金融研究》《南开管理评论》《会计研究》《中国电力》等杂志公开发表学术论文十余篇，出版个人专著1部。
团队简介：国网能源院财会与审计研究所（以下简称财审所）成立于2009年10月，主要负责能源电力价格研究、体制机制改革和监管研究、企业财务与会计管理研究、资本运营管理机制研究、金融发展研究等。财审所积极推动开放、共享的研究交流活动，先后与英国监管机构OFGEM、英国国家电网公司、英国巴斯大学、剑桥大学、国家财政部、国家能源局、国家发改委、中国社科院等机构和专家建立常态化交流机制。
财审所下设财会与审计研究室、电力与能源价格研究室、金融研究室，现有员工29名，专业覆盖电气工程及其自动化、技术经济、财务、金融、数学、计算机科学等，平均年龄35岁，其中博士19人，具有高级职称16人，公司领军专家人才1人，专家人才2人，是一只新老结合、富有朝气、勇于创新的团队。财审所研究成果曾多次获得各类奖项，其中，中国电力科学奖技术奖及电力创新奖10项、能源创新奖3项、薛暮桥价格研究奖5项、国网公司科技进步奖24项等；发表内参专报近百篇，获得公司领导肯定；研究团队曾获得“国家电网有限公司电网先锋党支部”、“国网能源院先进党支部”、“课题攻关党员先锋团队”等称号。
往期回顾
◀【企业财务管理前沿】新形势下电网企业全面预算管理体系优化研究
◀【企业财务管理前沿】境外电力能源监管资产的投资风险及应对策略研究
◀【企业财务管理前沿】清单式监督检查与大型央企风险管理融合的模式初探
编辑：杨彪
审核：许晓艳
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