王智烜 吴心妮：共建“一带一路”视角下的中非税收合作展望

更多精彩，请点击上方蓝字关注我们！

共建“一带一路”视角下的中非税收合作展望王智烜  吴心妮　　一、“一带一路”建设促进中非合作深入发展　　当今世界正处于百年未有之大变局，世界经济新旧动能转换加速，各国实力格局对比发生根本变化，国际治理体系亟需重塑。在这一背景下，“一带一路”建设成为中国走向世界舞台中央，推进合作共赢开放新体系的重要内容。党的十九届四中全会明确指出要坚持互利共赢的开放战略，推动共建“一带一路”高质量发展，进而推动构建人类命运共同体，这是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。非洲是“一带一路”建设的重要参与者，习近平主席在第一届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上指出，“一带一路”建设重点面向亚欧非大陆，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上强调共建“一带一路”倡议已经与非洲联盟在内的国际和地区组织实现规划对接。2018年中非合作论坛北京峰会在中非合作发展进程中具有里程碑式的意义，在原有约翰内斯堡峰会“十大合作计划”之上，中国又提出“八大行动”，旨在打造新时代更加紧密的中非命运共同体。习近平主席在峰会上强调要抓住中非发展战略对接的机遇，用好共建“一带一路”带来的重大机遇。不难看出，“一带一路”建设为中非合作发展提供了历史机遇，中国在中非合作发展中的积极作用也因此愈发重要。　　非洲幅员辽阔，石油和矿产等自然资源丰富，发展中国家较为集中，与中国经济存在明显的互补优势。因此，中非经贸关系始终是近年来各界研究的热点问题。以中国对非洲投资为例，根据《中国对外投资发展报告2018》，中国对非洲直接投资规模2017年达到41.1亿美元，同比增长70.8%，是五大洲增速最快的目标市场，并远超“一带一路”建设前2012年中国对非洲直接投资规模（25.2亿美元）。中国对非洲投资领域集中于建筑、采矿和金融等行业，地区集中于南非等经济程度发展较好和安哥拉等自然资源禀赋充足的国家。从未来发展看，中国对非洲投资前景广阔，产能合作将进一步推进，投资潜力的释放将给双方带来进一步的发展机遇。　　目前，已有40个非洲国家与中国签署“一带一路”合作文件，积极参与到共建“一带一路”进程中来。非洲绝大多数国家同样重视与中国的经贸往来，这也有助于双边和多边合作的进一步发展。但同时也要看到中非合作中的障碍、风险和挑战将长期存在。一方面，西方不和谐的杂音不利于国际社会看清中非合作共赢的本质。近年来，西方提出的“资源掠夺”、“新殖民主义”和“债务陷阱”等片面观点时常影响到正常的中非经贸往来。中非双方也必须根据现实情况对上述观点给予正确的回应，在国际社会上解疑释惑（刘爱兰等，2018）。另一方面，由于双方经济发展、地理距离、制度差异以及文化背景等方面的原因，中非经贸往来的风险也将长期存在。税收作为国际经贸关系中的重要因素，对生产要素和货物服务都会产生重大影响（邓力平等，2017）。必须认识到税收风险是中非经贸合作中的重要风险点。如Ndikumana（2015）研究发现，非洲非法金融活动极其活跃，1970-2010年期间非洲大陆平均每年非法跨境金融资本流出规模达到311亿美元，官方统计2011年对非洲大陆的直接投资规模也只有464亿美元，直接导致平均每年172亿美元税款的流失；并总结认为，非洲各国等发展中国家必须加强税收合作以应对上述问题。当前，中非双边和多边发展正进入快车道，通过共建“一带一路”打造中非命运共同体成为多方共识。在这一背景下，必须认真研究中非税收合作的发展进程，发挥国际税收合作的积极作用，以期为中非未来经贸往来提供有益助力。　　二、“一带一路”税收征管合作机制对中非税收合作的影响　　在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单中，首届“一带一路”税收征管合作论坛的召开，《“一带一路”税收征管合作机制谅解备忘录》的签署以及“一带一路”税收征管合作机制的建立是这届论坛多边合作平台的重要成果。2019年4月18日-20日在浙江乌镇举行的第一届“一带一路”税收征管合作论坛为“一带一路”沿线国家（地区）在税收征管合作方面实现双赢、共赢带来新机遇，将为未来推动“一带一路”财经发展大联动提供极大助力。乌镇“一带一路”税收征管合作论坛是继阿斯塔纳“一带一路”税收合作会议之后继续走深走实“一带一路”税收合作的重要一步。提高税收确定性、加强税收法治建设、提高纳税遵从水平、提升涉税争议解决效率和效力以及加强税收征管能力建设等方面将是未来“一带一路”税收征管合作机制重点突破的方向（王军，2019）。“一带一路”税收征管合作机制是当前国际形势下创新国际税收治理体系、加强全球经济治理的重要一步（邓力平，2019）。　　在“一带一路”税收征管合作机制构建的过程中，非洲各国积极参与其中，目前已有14个非洲国家参与到“一带一路”税收征管合作机制中来，成员比例达到41%。非洲各国参与“一带一路”税收征管合作机制积极性高的内在原因至少有三点：一是“一带一路”税收征管合作机制包容性强。“一带一路”税收征管合作机制并不是重起炉灶，而是在维护已有税收治理秩序的基础上进一步加强“一带一路”沿线国家（地区）的税收合作。“一带一路”税收征管合作机制的目标中明确提到支持当今通行的国际税收规则。既为已有各成员的合作发展扫清障碍，也为后续成员的加入提供广阔空间。二是“一带一路”税收征管合作机制针对性强。“一带一路”税收征管合作机制参与方以发展中国家为主，这就要求税收征管合作要更加兼顾广大发展中国家的现实情况。以纳税遵从水平为例，目前发达国家各微观主体纳税遵从水平普遍较高，而发展中国家的纳税遵从则参差不齐。Medina等（2017）测算了撒哈拉以南非洲（Sub-Saharan Africa）的非正规经济规模（Informal Economy），所谓非正规经济就是定义为税收征管难以覆盖到的经济活动，这是与正规经济活动相对应的。其研究发现，贝宁、坦桑尼亚和尼日利亚的非正规经济规模占到其各自国家GDP的50%～65%。这样大规模的非正规经济必将意味着大量税款的流失以及相应的社会问题。因此，Cvrlje（2015）认为应对大规模非正规经济存在的方法就是加强税收知识普及度（Tax Literacy）,进而提高该经济体的纳税遵从水平。从这一角度看，“一带一路”税收征管合作机制以提高纳税遵从水平作为税收合作征管突破口，对于解决“一带一路”沿线国家（地区）实际的税收问题很有针对性。三是“一带一路”税收征管合作机制为非洲国家加强税收征管能力建设提供了广阔的交流平台。“一带一路”税收征管合作机制为非洲国家面临的税收难题提供了其他国家相关解决方案，为非洲税制的完善和借鉴提供了有利条件。如“一带一路”税收征管能力促进联盟为帮助包括非洲国家在内的“一带一路”沿线国家（地区）共同提高税收征管能力，开展税收培训、技术援助与问题研究等相关活动，利用多边合作网络共享各方经验，促进各国互助交流，最终达到提升非洲国家税收征管能力的效果。　　三、中非税收合作的未来展望与建议

　　基于上述分析，无论是“一带一路”建设的高质量发展，还是“一带一路”税收征管合作机制的建立，都为中非税收合作发展提供了难得的历史机遇。未来中非税收合作发展将驶上快车道，在此过程中，中非税收合作如何进一步实现双赢、多赢和共赢值得进一步研究。笔者对此有三点建议：

 一是拿出更多具有创新与特色的方案促进中非税收合作发展。从已有的中非税收合作来看，双边和多边税收发展还有进一步拓展的空间。以中非避免双重征税协定为例，中国已与18个非洲国家签订了税收协定。在中国加入WTO后以及“一带一路”倡议发出后出现了两个避免双重征税协定签署的上升期（见下表）。可以说当前仍处于税收协定签署的机遇期，而相关协定的签署又会对双方微观主体的互联互通产生重要影响。客观来看，当前中非避免双重征税协定占非洲国家总体比例（33%）依然较低，更遑论已经生效的避免双重征税协定比例（22%）。未来在共建“一带一路”视角下以及“一带一路”税收征管合作机制中，如何创新性地解决上述相关问题值得深入研究。如“一带一路”税收征管合作机制下提高税收确定性本身就包含要解决双重征税问题。这些实际问题需要实务界和理论界共同思考解决。　　二是在合作过程中，中国应全面了解非洲的税收现实状况。如前所述，非洲大陆与中国在多个方面存在显著差异，只有抓住非洲税收的特点，才能真正实现高质量的双边税收合作发展。以非正规经济为例，Emran等（2005）较早指出在研究发展中国家税制时，特别涉及非洲国家时，一定要关注非正规经济对间接税实施的影响。其后，大量学者将非洲国家税收研究侧重点集中于非正规经济的视角。从目前的研究结果来看，非洲大规模存在的非正规经济对间接税和直接税都有显著影响。如果忽视非洲这一特定要素，片面考虑中非税收合作，预想必将与现实结果出现偏差。又如，当前非洲税收研究的另一个侧重点是税收与收入分配的关系。即便是在南非这样的经济较发达国家，同样存在10%的人口支配了90%～95%的财富以及50%～60%的劳动收入（Orthofer，2016），作为二次分配重要工具的税收政策在其中的作用同样不能忽视（Inchauste，2015）。在中非税收合作中，也要考虑相关税收合作能否缓解当地经济问题，得到各方的认可。当前非洲税收发展还处在一个上升区间，Babatunde等（2017）指出当前非洲国家税收收入与经济增长呈正相关关系。如果“一带一路”税收征管合作机制等中非税收合作能够帮助非洲国家（地区）建立和完善稳健的简税制、低税率和宽税基的现代税制，进而促进当地经济发展，相信会有越来越多的非洲国家（地区）积极参与到中非合作中来。　　三是在税收合作过程中，中国应特别关注对微观主体的影响。通过中非税收合作发展助力中非命运共同体形成的同时，更应关注相关税收合作对微观主体的影响。如李潇等（2019）发现资本边际有效税率能够明显阻碍中国资本的流入，并影响整个中国对外投资的海外布局。因此在对非洲税收合作过程中，应当尽量降低税收对中国资本流动的扭曲作用，实现税收中性。又如邓力平（2019）发现投资目的地税收协定网络广度对中国企业进入有正向作用，即税收协定网络的扩宽可以弥补东道国制度环境的不足。在这一研究结论下，应该加强与非洲各国税收协定网络的构建，从而降低投资目的地制度差异等多重风险的发生。当前相关研究尚有待加强，研究成果也有待被进一步借鉴。由于中非经济中的不对称性，尤其应当将研究方向和落实措施侧重于通过税收合作确保中国微观主体进入到非洲的正常经济活动上。

作者单位：厦门国家会计学院

（本文刊载于《国际税收》2020年第1期）

往期回顾

14 January 2020

把握国际税收前沿  研判全球税收大势

欢迎关注《国际税收》公众号

投稿平台：http://tg.ctax.org.cn:8081/

码上订刊：http://app.ctax.org.cn/